一、案例背景

宅基地制度改革涉及農(nóng)民利益大、歷史問(wèn)題多、矛盾焦點(diǎn)復(fù)雜。中央陸續(xù)出臺(tái)系列政策為宅基地制度改革奠定了基礎(chǔ)。比如:早在1997年4月，、就發(fā)布了《關(guān)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確要求農(nóng)村居民在依法取得不超過(guò)一處宅基地的基礎(chǔ)上修建住宅;04年10月，《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布，為農(nóng)村宅基地審批制度的完善提供了政策支撐，為強(qiáng)化農(nóng)村宅基地管理提供了方向;07年12月，《辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》發(fā)布一步明確了農(nóng)村村民宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)及購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn);08年1月，《關(guān)于節(jié)約集約用地的通知》發(fā)布，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退空閑住宅，在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上利用農(nóng)村土地;等等。14年12月2日，中央全面深化改小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體營(yíng)性建設(shè)用地人市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。15年2月，授權(quán)在全國(guó)33個(gè)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體營(yíng)性建設(shè)用地人市、宅基地制度三項(xiàng)土地制度改革(以下簡(jiǎn)稱“三塊地”改革)試點(diǎn)，號(hào)稱農(nóng)村改革“后一公里”,原則上每個(gè)省選一個(gè)縣試點(diǎn)，江西省鷹潭市余江縣被中央納入“農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣”。但是，怎么改?改什么?從哪里人手?雖然文件有方向、有要求，但基層操作仍會(huì)遇到很多實(shí)際問(wèn)題。

15年3月，余江縣具體負(fù)責(zé)改革事項(xiàng)的國(guó)土局工作人員與中共都江堰市委校(成都村政學(xué)院)取得聯(lián)系，希望針對(duì)這次農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革中的一些和難點(diǎn)問(wèn)題得到中共都江堰市委校(成都村政學(xué)院)的實(shí)操指導(dǎo)。4月初，余江縣國(guó)土局副局長(zhǎng)聶某某一行專程到中共都江堰市委校(成都村政學(xué)院)與鄧蓉教授課題組座談，并提出兩方面請(qǐng)求:一是希望通過(guò)實(shí)地調(diào)研幫助解決農(nóng)村宅基地試點(diǎn)中的具體問(wèn)題，是改革中的集體濟(jì)組織成員身份確認(rèn)難題;二是希望鄧蓉教授給村兩委干部上課，營(yíng)造農(nóng)村宅基地制度改革思想氣氛。

15年6月26日，中共都江堰市委校(成都村政學(xué)院)鄧蓉教授課題組一行前往余江縣，展開為期5天的調(diào)研。6月26日至29日，課題組采用實(shí)地走訪與座談交流相結(jié)合的方式開展調(diào)研工作。深入基層一線，走訪了5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個(gè)村，一步掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊具體況，在國(guó)土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了6場(chǎng)交流討論會(huì)。此外，為統(tǒng)一改革思想，鄧蓉教授根據(jù)調(diào)研實(shí)與中央改革要求，給116個(gè)行政村300余名村兩委干部上了課。

二、問(wèn)題提出

農(nóng)村宅基地制度改革要求完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”等。在有償使用、自愿退出和收益分配具體實(shí)施以及操作路徑中，對(duì)集體濟(jì)組織要求較高。一是對(duì)歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體成員通過(guò)繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，由集體濟(jì)組織，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn)，建立有償收益收繳和使用的管理制度。二是村莊內(nèi)部退出的閑置宅基地，由農(nóng)民集體濟(jì)組織回購(gòu)，回購(gòu)價(jià)由集體濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定。預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余按規(guī)劃通過(guò)土地整治后，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。三是宅基地有償使用或退出后集體取得的收益部分，應(yīng)作為集體濟(jì)組織的土地增值收益，由集體成員共同分享。

農(nóng)村土地制度改革的核心是解決以集體濟(jì)組織為的資源流動(dòng)路徑、利益分配格局，保障農(nóng)民在新一輪城鎮(zhèn)化中的基本權(quán)益與主體地位的利益分配，但以“家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”為核心的輪農(nóng)村改革改變了合作生產(chǎn)營(yíng)方式、影響了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)形態(tài)，客觀上出現(xiàn)了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的各級(jí)濟(jì)組織主體長(zhǎng)期虛化與缺位，使任何與集體濟(jì)組織承載力有關(guān)的改革都面臨理論支撐缺乏、實(shí)踐操作尷尬的局面。是以土地為紐帶、以組織成員內(nèi)循環(huán)封閉性為特征的農(nóng)村集體濟(jì)組織，在過(guò)去幾十年對(duì)成員認(rèn)定有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)括是否有戶籍、地、宅基地住房、長(zhǎng)期居住以及是否繳納農(nóng)業(yè)稅(糧食稅)等。但是快速城鎮(zhèn)化。