七、環(huán)評公眾參與案例亮點

　　現實是個多棱鏡，只有通過案例，環(huán)評公眾參與角度的多樣性才被折射出來。最典型、最理想的公眾參與范本當然是圓明園鋪膜防滲事件聽證會，我們期待聽證會成為公眾參與的重要平臺；發(fā)生污染之后追究環(huán)評責任的安徽望江某化纖公司案例也很典型，畢竟現在大多數公眾還只是在受到污染后才想著維權；而重慶兩志愿服務發(fā)展中心的環(huán)評第三方審核，則為專業(yè)NGO監(jiān)督環(huán)評過程提供了參考；北京六里屯的居民自學有關垃圾焚燒的知識，最終阻止垃圾焚燒廠落戶在自家門口，無疑是這個時代“公民科學”的標桿。但是，本書的案例并不限于建設項目環(huán)評過程，甚至不限于環(huán)評的公眾參與：從聽說千島湖引水工程方案要出臺，甚至還沒到浙江省發(fā)改委立項，千島湖下游各縣居民就通過平和、理性的方式表達訴求；而重慶市為小南海水電站而調整保護區(qū)時，自然之友就敏感地察覺了，開始了艱難的守護魚類家園的過程；湖北省骨架公路網規(guī)劃環(huán)評的公眾參與顯得有些特別，因為環(huán)評單位費盡心思也找不到公眾來提意見，這說明公眾自身的意識還有待提高；還有一個案例甚至不是環(huán)評，筆者認為PX項目更多影響的是社會環(huán)境，政府除了更加公開透明、更加關注群眾利益之外，沒有更好的辦法獲得公眾的信任。最后兩個案例是大數據時代專業(yè)化的產物：一個是要求各省級環(huán)保部門公開專家意見和專家信息，唯有如此，決策過程才能更加透明，防止舞弊現象；另一個則是舉報借用真環(huán)評單位資質的假環(huán)評公司和只掛靠而不對環(huán)評報告負責的環(huán)評工程師，這無疑是對環(huán)評工程行業(yè)整體的凈化。

　　1.圓明園鋪膜防滲事件：環(huán)境保護公眾參與的一個樣本

　　到2015年，正好是圓明園鋪設防滲膜環(huán)評聽證會10周年。當時，媒體、專家、政府、公眾、民間環(huán)保組織等多方的矚目促成了中國首例環(huán)境影響公眾聽證會的召開，是中國環(huán)境保護公眾參與的里程碑式事件。各種觀點的展示和碰撞通過新華網和人民網的網絡直播在第一時間傳送給社會公眾。言辭激烈處，甚至有代表中途退場。在聽證會發(fā)言的29人中，有一大半明確反對圓明園鋪設防滲膜。不少人認為，這是中國環(huán)境保護乃至民主法治的歷史上的里程碑。然而不幸的是，環(huán)評聽證會制度自從那次聽證會之后似乎戛然而止，在后來的許多多方爭議的環(huán)評事件中并沒有發(fā)揮作用。那么，那次聽證會是如何落地的？各方在其中扮演了什么角色？10年后，我們能否喚醒《環(huán)境影響評價法》中的“睡美人條款”，再次運用聽證會來推動公眾真實、理性地參與環(huán)評過程？

　　2.小南海水電站前期的公眾參與

　　為了長江上的水電站建設而調整珍稀稀有魚類保護區(qū)的范圍，這是一場典型的發(fā)展與保護之間的博弈，這一次戰(zhàn)火已經蔓延到了環(huán)評程序之前。小南海水電站的環(huán)評并沒有開始，但是由于水電站的選址在原保護區(qū)范圍內，調整保護區(qū)范圍就是為了確保水電站上馬。保護區(qū)范圍調整由農業(yè)部提出，而審批權在環(huán)保部。自然之友等多家環(huán)保組織在提出反對意見的同時，發(fā)現保護區(qū)調整已經通過審批，于是向農業(yè)部申請論證記錄和報告公開，遭到拒絕后，繼續(xù)行政復議、申請國務院最終裁決，最終卻石沉大海。然而環(huán)保組織沒有放棄，而是繼續(xù)對小南海水電站環(huán)評問題提出意見，并且提出重慶市用電的替代方案。小南海水電站至今為止沒有動工。

　　3.垃圾焚燒與二英爭議的前車之鑒——北京六里屯

　　垃圾焚燒是最近在國內爭議很大的話題。令人驚訝的是，除了一兩位來自正式科研機構的學者外，許多帶有某種專業(yè)頭銜的技術專家或與垃圾管理有關的政府官員都站在焚燒產業(yè)一邊，并不遺余力地為該行業(yè)“去毒化”。然而，這種“專業(yè)”的傲慢并沒有說服公眾，更沒有找到垃圾管理的正確道路。相反，受垃圾影響的社區(qū)居民開始自發(fā)學習和垃圾焚燒及二英有關的科學知識，與隱約形成聯盟的政府官員、焚燒產業(yè)及技術專家相抗衡。這種網絡時代的“公民科學”無疑打破了“專業(yè)”的藩籬，使原本躺在學術期刊中、本應由專家口中傳出的焚燒產物有毒有害的知識，通過論壇、小冊子迅速傳播開來。他們還廣泛動員了人大代表、媒體等多種社會資源，最終迫使焚燒廠另行選址。

　　4.安徽省望江縣農民行政訴訟安徽省環(huán)保廳批復某粘膠纖維項目違法

　　安徽望江某化纖公司污染嚴重，周圍居民癌癥多發(fā)。一位農民在律師的幫助下，申請撤銷安徽省環(huán)保廳對于該項目的批復；而后向環(huán)保部申請行政復議；在環(huán)保部維持安徽省環(huán)保廳不予撤銷的決定后，他向安徽省環(huán)保廳所在地的合肥市蜀山區(qū)人民法院提起訴訟，敗訴后上訴到合肥市中級人民法院。盡管安徽省環(huán)保廳存在未按期出示證據，未依法告知公民聽證權利，未審查環(huán)境容量，未審查環(huán)評單位資質，未追究化纖公司超期試生產，其工作人員兼任環(huán)評單位法定代表人等諸多問題，但二審仍然判農民敗訴。盡管如此，環(huán)境行政主管部門事后還是對該企業(yè)進行了整改。更重要的是，該案開啟了安徽省環(huán)境司法、執(zhí)法領域“民告官”之門，對于推進政府依法行政、維護公民、法人和其他社會組織監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法、司法，推動公眾參與環(huán)境保護具有里程碑意義�；蛟S只有各地公眾都行動起來，運用法律武器維護自身合法的環(huán)境權益，中國的環(huán)境狀況才會得到根本性改觀。

　　5.湖北省骨架公路網規(guī)劃環(huán)境影響評價案例

　　該案例最大的特點就是沒有公眾主動參與這項公路網的規(guī)劃環(huán)評。作為環(huán)評工程師，筆者列出了汽車尾氣、噪聲、道路占地和水土流失導致生態(tài)服務功能下降、穿越保護區(qū)、引起地質災害甚至非傳統(tǒng)環(huán)境影響因素對民族文化方面的影響。如果公眾認真參與，一定還會發(fā)現更多潛在的問題。然而，環(huán)評單位采取了研討會、非正式訪談、問卷調查、網上調查等方式，主動聯系相關政府部門、交通設施使用者（包括行業(yè)協(xié)會）、交通設施服務提供者（包括行業(yè)協(xié)會）、環(huán)保NGO，但除了幾個政府部門關心用地情況外，湖北的3個環(huán)保組織和普通公眾均認為與自身無關，或者認為向環(huán)評單位反映問題起不到什么作用。這從一個側面反映出了規(guī)劃環(huán)評所處的尷尬境地：一方面規(guī)劃可能對環(huán)境造成重大影響，另一方面，和污染工廠開始排放、開始造成健康影響相比，規(guī)劃似乎距離我們的切身利益還很遠，于是事不關己高高掛起。

　　6.杭州第二水源千島湖配水工程環(huán)評

　　千島湖下游的新安江經富春江匯入錢塘江，途中流經淳安、建德、桐廬、富陽，直至杭州。2003年，浙江省曾經提出過從千島湖直接（通過管道而非河床）引水至杭州和嘉興的計劃，主要是因為兩個城市水質性缺水，而用管道引水不會受到污染。但由于水利部原部長錢正英說，引水要先治污，像千島湖這么好的水，要留給子孫用，引水計劃擱置了。然而，在浙江省提出“五水共治”的治污方案的同時，千島湖配水工程又被提上了議事日程。這是很奇怪的，因為如果治污確實有成效，引水工程就失去了必要性。配水工程還會引起其他問題：工程取水量沒有列入流域保護規(guī)劃的用水總量控制；配水會導致千島湖水位下降，生態(tài)是否能有保障取決于新安江水電站，而后者的調度權不在浙江省；新安江下游來水減少會導致水質惡化；配水將造成杭州市要么水價上漲，要么財政虧空的兩難局面。公眾在浙江省發(fā)改委立項、環(huán)評等環(huán)節(jié)都主動提出意見，還通過微博“留住千島湖”展示照片等方式表達反對配水工程的民意。盡管政府部門展現出開明的姿態(tài)，多次召開討論會，但始終沒有正面回應上述幾個重要問題。2014年12月，工程動工。但公眾的意見不是徒勞的，引水工程的總量從原來的每年16.86億立方米下調到9.78億立方米，嘉興取消了引水計劃。

　　7.從社會影響評估的角度解析PX系列事件

　　PX項目是我國近期爭議很大的又一話題。除了環(huán)境影響之外，PX項目帶來更多的是社會影響。有人說公眾太敏感，談PX色變。然而，這種局面是如何造成的，卻十分值得各地方政府反思。社會影響評價理論打開了觀察環(huán)境問題的另外一個視角。它強調政府應該及時、真實、全面地公開信息，在這個信息社會，片面公示甚至不公示信息，只會引起公眾的反感和恐慌，受損的是政府的公信力，社會也會因此而變得不穩(wěn)定。而且社會影響是具有累積性的，從廈門PX事件起，項目處置始終是一筆糊涂賬，一直影響到以后的一系列PX項目。因此，要允許有限沖突，給公眾表達訴求的平臺，對公眾的問題要作出回應。最重要的是，執(zhí)政者心目中一定要有公眾利益，盡量避免公眾利益遭受損失，在不能避免的情況下要把損失降到最低，并且要予以補償。一位廈門受訪者說：“在PX事件中，到處都是感到自己的利益可能受到損害的人，卻沒有看到感覺自己會從項目受益的人。”恐怕只有執(zhí)政者不再一切向GDP看，中國的環(huán)境問題才能徹底改觀吧？

　　8.重慶武陵光伏和安美電鍍環(huán)評第三方審核項目

　　重慶兩江志愿服務發(fā)展中心（以下簡稱“兩江環(huán)保中心”）是著力關注環(huán)評各個方面的環(huán)保組織，本書的最后3個案例都來自于該機構。兩江環(huán)保中心最開始關注的重點是污染現場，在尋求解決污染問題的時候，追根溯源，發(fā)現是環(huán)評存在著一些普遍性問題。但是，兩江環(huán)保中心認為，環(huán)評制度的設計其實還是比較完備的，還有公眾參與的空間，難點在于落實。于是兩江環(huán)保中心就試圖通過民間組織對環(huán)評全過程的監(jiān)督、組織公眾參與、積極將民間組織發(fā)現的環(huán)評問題及時反饋給相關方，以實現環(huán)評程序正義、質量提高、公眾參與有效，最后能真正削減污染、維護社會和諧。通過把環(huán)評第三方審核報告遞交給環(huán)評單位、當地環(huán)保局、市政府公開信箱，并密集溝通交流，兩江環(huán)保中心解決了武陵光伏項目涉嫌環(huán)評造假、未批先產等問題，安美電鍍也遷入了專門的電鍍工業(yè)園。

　　9.環(huán)評審查專家?guī)煨畔⒐�開行政訴訟案

　　環(huán)評審查專家?guī)焓黔h(huán)評制度中的重要一環(huán)，關系著環(huán)評文件的最終質量，關乎環(huán)評審批決策。專家?guī)斓耐该鞫燃吧鐣�監(jiān)督將影響專家的公平公正性。盡管許多環(huán)評業(yè)內人士認為環(huán)保組織和公眾的環(huán)評專業(yè)能力有待提高，而公示專家意見實際上將使這一能力得到快速提高，但公示的過程并不容易。兩江環(huán)保中心向環(huán)保部和31個省級環(huán)保部門申請公開環(huán)評審查專家?guī)烀麊�，包含環(huán)評審查專家的姓名、職稱、專業(yè)、所屬單位等內容。一些環(huán)保部門不熟悉有關規(guī)定，甚至設置人為門檻。兩江環(huán)保中心依據《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對廣東省環(huán)保廳不公開環(huán)評審查專家?guī)扉_展了行政訴訟。最終經過法院調解，廣東省環(huán)保廳公開了環(huán)評審查專家?guī)煨畔ⅰ?/p>

　　10.環(huán)評資質掛靠與假環(huán)評公司

　　環(huán)評市場的供不應求，企業(yè)和個人的逐利本性形成了大量的環(huán)評掛靠現象。現實中有大量的假環(huán)評單位利用真環(huán)評單位的資質在開展環(huán)評業(yè)務，真環(huán)評單位從中抽取管理費用；一些有資質的環(huán)評單位為了降低成本往往會選擇一些環(huán)評工程師掛靠在本單位以便于取得資質，但這些掛靠的人員都是不編寫環(huán)評文件的。這兩種掛靠行為首先就是違法違規(guī)的，環(huán)評的效果也難以得到保證。兩江環(huán)保中心組建環(huán)評公眾參與網，在錄入環(huán)評信息時，發(fā)現了大量環(huán)評單位、環(huán)評工程師違法掛靠現象。該機構先后發(fā)布了9期環(huán)評單位違法報告、1期針對百度公司發(fā)布違法開展環(huán)評業(yè)務公司百度推廣的公開信、1期環(huán)評工程師違法違規(guī)報告，涉及假環(huán)評公司23家、環(huán)評單位25家以上、環(huán)評工程師上百人。這些推動得到了相關部門的積極反饋。環(huán)保部直接對違規(guī)環(huán)評單位作出了停業(yè)整頓的處理，對環(huán)評工程師作出了撤銷證書和通報批評的處理，并將處置結果對全國通報。這無疑是對環(huán)評行業(yè)的凈化。

　　謝新源

　　2015年12月

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