農(nóng)村留守群體：問題、根源與對策

二 農(nóng)村留守群體及其問題的根源

農(nóng)村留守兒童、老人和婦女這些群體，相對而言，已經(jīng)成為一個較為龐大的社會弱勢群體,其產(chǎn)生的社會問題、家庭問題、教育問題、安全問題、心理問題等日漸突出，而這些問題的形成與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、“三農(nóng)”問題、農(nóng)民工問題、人口戶籍制度、教育福利政策、社會管理，以及家庭經(jīng)濟條件、學(xué)校等都有著直接或間接的關(guān)系。大體而言，可歸納為制度原因、貧富差距、文化因素等幾個方面。

（一）制度原因

農(nóng)村留守群體產(chǎn)生的最主要原因是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的戶籍制度及其派生出來的其他一系列政策和制度,如教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、就業(yè)與社會保險制度、社會福利政策等,它們形成了阻止農(nóng)民工及其家人融入城市的強大的制度性障礙。

1958年1月全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。城市人口和農(nóng)村人口很難自由流動，具體表現(xiàn)在農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)生活困難。附加在戶籍制度上的各種資源和利益,如就業(yè)、就學(xué)、城市基礎(chǔ)設(shè)施與社會福利、社會保障制度等,它們構(gòu)成了阻隔農(nóng)民工進城的最大制度障礙。這些障礙提高了農(nóng)民工在城市生活的成本。在家庭經(jīng)濟能力能夠承擔(dān)遷移成本的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭會選擇全家移居城市；在家庭經(jīng)濟能力不能承擔(dān)遷移成本時，為追求家庭利益最大化，就要進行合理的角色分工。大部分家庭只能選擇一個人外出，而絕大部分家庭選擇男性外出務(wù)工，老人、兒童、婦女則在家留守。

事實上，城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡、社會階層結(jié)構(gòu)不平衡、城鎮(zhèn)與農(nóng)村組合結(jié)構(gòu)不優(yōu)化及社會文化結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等問題依然困擾著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。城鄉(xiāng)二元戶籍制度將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實上的不通婚上就可以看到；從國家每年為城鎮(zhèn)居民提供的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟、補助等）與各項政府福利保障很難覆蓋農(nóng)民上可以看到，農(nóng)村社會保障機制不健全。而農(nóng)村的兒童、婦女、老人屬于相對弱勢群體，不能轉(zhuǎn)化為城市戶籍，也就沒有機會享受到城市的社會福利和保障，成為農(nóng)村留守人群。

尤其值得注意的是，教育制度以及相關(guān)的教育政策法規(guī),長期以來與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度相聯(lián)系,使農(nóng)民工子女入學(xué)受到不公平的待遇。我國的教育法規(guī)有保障教育平等的相關(guān)規(guī)定,但是教育平等并不是政治權(quán)利平等的自然衍生物,法律條文所確定的教育平等并不意味著人人有受教育的機會和人人都能夠受同樣的教育。而且我國義務(wù)教育階段,財政制度實行地方負(fù)責(zé)分級管理。一旦兒童離開原戶籍所在地,他該享受的教育經(jīng)費并不會跟隨他的離開而流轉(zhuǎn)。到了流入地后,由于沒有當(dāng)?shù)貞艨?當(dāng)?shù)卣�府的財政支出里面也不會劃撥有關(guān)的教育經(jīng)費,學(xué)校就不愿意接收這些流動兒童,造成他們兩地?zé)o著落的無奈局面。相關(guān)政策沒有給農(nóng)民工決定其子女是“流動”還是“留守”提供自由選擇的制度空間,大部分農(nóng)民工不得不選擇將其子女“留守”于農(nóng)村家鄉(xiāng)。

（二）貧富差距

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會結(jié)構(gòu)不平衡矛盾日漸突出，加深了二元經(jīng)濟體制的影響程度。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一般是指以社會化生產(chǎn)為主要特點的城市經(jīng)濟和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點的農(nóng)村經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；相對于城市，農(nóng)村人口眾多等。而這種經(jīng)濟體制導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展存在很大的差距。

一方面，隨著我國城市化和工業(yè)化進程加快，單純依靠土地已不能維持日常生活需要，為了提高生活水平，越來越多的青壯年勞動力涌向城市，謀求發(fā)展。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中政策體制性的社會排斥，農(nóng)民工不能舉家搬遷，無法順利實現(xiàn)“市民化”，農(nóng)民工跨省流動越來越多，離家時間越來越長，造成包括留守老人在內(nèi)的農(nóng)村留守群體的出現(xiàn)，導(dǎo)致越來越多農(nóng)村“空巢家庭”，留守群體成為日益龐大的特殊人群。

另一方面，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，資源配置的方式也有很大不同。資源是通過行政手段實現(xiàn)再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農(nóng)村中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國家的投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要由村民自己來負(fù)擔(dān)。國家將大量的優(yōu)惠政策給予城市，優(yōu)先發(fā)展城市經(jīng)濟。其中，國家基礎(chǔ)工業(yè)的發(fā)展力量來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這種體制下的工業(yè)與農(nóng)業(yè)“剪刀差”，導(dǎo)致農(nóng)民在收入和產(chǎn)出環(huán)節(jié)相比于城市居民收入存在較大差距。因此，農(nóng)村留守群體問題成為農(nóng)民家庭在城鄉(xiāng)二元制度框架內(nèi)理性抉擇的結(jié)果，也是農(nóng)村剩余勞動力進入勞動力市場而產(chǎn)生的客觀結(jié)果。因此,關(guān)注農(nóng)村留守群體問題必須關(guān)注農(nóng)村剩余勞動力問題。

農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移對于農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要作用，能促進農(nóng)村居民增收以及構(gòu)建和諧社會。“但大量的農(nóng)村人口涌向城市，必然造成城市資源的緊張，導(dǎo)致農(nóng)民自身壓力加大，生活壓力大、工作不穩(wěn)定導(dǎo)致家庭收入波動幅度大，農(nóng)民很難長期保持平衡發(fā)展。當(dāng)權(quán)衡農(nóng)村留守兒童是居住在農(nóng)村還是跟隨父母外出時，大多數(shù)農(nóng)民會選擇前者，將自己的父母、子女留在農(nóng)村，減少自己的外出負(fù)擔(dān)�！笨梢哉f留守群體問題是農(nóng)民工問題的一部分�；蛘哒f,留守群體問題的產(chǎn)生很大程度上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富差距逐漸拉大造成的。

（三）文化因素

農(nóng)村留守群體的出現(xiàn)幾乎成了最具中國特色的社會現(xiàn)象，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的文化因素不容忽視。

農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策

基礎(chǔ)教育本文所涉及的農(nóng)村基礎(chǔ)教育是指狹義的農(nóng)村基礎(chǔ)教育，即戶籍所在地為農(nóng)村的學(xué)齡兒童、青少年所依法享受的義務(wù)教育，包括初中教育與小學(xué)教育。是一項提升社會整體素質(zhì)的基礎(chǔ)工程。作為人力資本邊際收益率最高的教育類型，它產(chǎn)生了巨大的社會溢出效應(yīng)，構(gòu)成了社會人力資本存量的初始累積。同時，作為一種公共物品，基礎(chǔ)教育的非排他性和非競爭性也保證了社會成員最基本的受教育權(quán)益和社會的公平正義。進入21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提升，國家財政投入到農(nóng)村基礎(chǔ)教育的總量以及各級財政承擔(dān)比例都有顯著增加。“兩免一補”、營養(yǎng)餐工程、寄宿制學(xué)校等政策切實體現(xiàn)了國家承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的努力和決心。進城務(wù)工人員的子女教育問題在近些年也取得新進展，確定了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的原則，接收進城務(wù)工子女入學(xué)，取消借讀費并免除學(xué)雜費，實行進城務(wù)工子女與城市學(xué)生在校享受同等待遇，且在接受完義務(wù)教育后可在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試。

盡管中國在普及義務(wù)教育方面取得了世界矚目的成就，但由于中國社會的城鄉(xiāng)和區(qū)域差別，城鎮(zhèn)化過程中的勞動力大規(guī)模流動，城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)供給不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展還面臨著諸多挑戰(zhàn)，義務(wù)教育服務(wù)均等化之路依然任重道遠(yuǎn)。

（五）非正規(guī)就業(yè)子女的教育問題依然難以得到解決

城鎮(zhèn)化過程中勞動力大規(guī)模流動，隨遷子女一方面造成了農(nóng)村生源流失，降低了農(nóng)村教育的規(guī)模效益，甚至部分地區(qū)有的學(xué)校出現(xiàn)教師和教學(xué)設(shè)備的閑置現(xiàn)象，教育經(jīng)費和資金投往農(nóng)村基礎(chǔ)教育的積極性較低，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育陷入“低水平陷阱”；另一方面，隨遷子女進入城鎮(zhèn)的學(xué)校，使得城鎮(zhèn)教育機構(gòu)需要投入更多的校舍、師資以及教學(xué)輔助設(shè)備。伴隨農(nóng)村進城務(wù)工勞動力規(guī)模的增加及其隨遷子女教育問題越發(fā)突出，從中央政府到勞動力輸入地相關(guān)教育部門均試圖來解決隨遷子女的教育問題，確立了“以輸入地為主，以公辦學(xué)校為主”的原則以推動流動人員隨遷子女在城市公平接受義務(wù)教育的權(quán)益，加大城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育財政投入，多地探索“教育券”等措施來平衡隨遷子女教育投入和勞動力輸入地教育經(jīng)費的補償。

但勞動力輸入地具體落實隨遷子女教育問題的時候，尤其在教育發(fā)展水平較高、勞動力輸入量較大的東南沿海地區(qū)，隨遷子女如果到當(dāng)?shù)匦�學(xué)或初中就讀需要提交復(fù)雜的證明材料，當(dāng)?shù)亟逃�部門通常設(shè)置較高的門檻以盡可能地避免承擔(dān)隨遷子女教育的責(zé)任。以筆者參加的中國人民大學(xué)“流動中的中國”全國300戶農(nóng)民外出務(wù)工追蹤調(diào)查，1995年被調(diào)查的外出務(wù)工勞動者，到2015年他們的子女也已經(jīng)在外打工，第三代大多數(shù)正跟隨父母在外地讀書，安徽潁上縣一農(nóng)戶2015年在浙江寧波郊區(qū)租地種菜，如果其孩子要進入當(dāng)?shù)匦�學(xué)讀書的話需要提交如下證明材料：勞動合同、工商執(zhí)照復(fù)印件、土地承包合同（種蔬菜10畝以上，種水稻50畝以上）、養(yǎng)老保險繳費證明、暫住證、租房證明、在住戶口地?zé)o人看管證（鎮(zhèn)上蓋章，無監(jiān)護證明）、婚育證明復(fù)印件（流動人口證明）、無違反計劃生育證明、戶口本復(fù)印件。正規(guī)部門企事業(yè)單位工作的農(nóng)民工或許能夠提供以上材料，但是對于在城市郊區(qū)種菜這類非正規(guī)自雇體力勞動者便很難滿足上述苛刻的子女入學(xué)要求。

進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力大部分都是從事個體經(jīng)營等非正規(guī)就業(yè)形式，這些勞動者并不隸屬于企業(yè)或者其他組織，通常是分散流動式經(jīng)營和生產(chǎn)，其經(jīng)濟活動和日常生活并不與輸入地工商稅務(wù)、社會保障部門產(chǎn)生任何聯(lián)系。因此，隨遷子女的入學(xué)政策通常很難覆蓋到這些進城務(wù)工的非正規(guī)就業(yè)群體的子女，而正是這些群體構(gòu)成了進城務(wù)工勞動力的主體。

三農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的相關(guān)政策建議

（一）合理規(guī)劃農(nóng)村寄宿制學(xué)校，兼顧教育可得性與規(guī)模效益隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，大量的教育資源和農(nóng)村生源不斷向城鎮(zhèn)集中已經(jīng)成為社會發(fā)展的趨勢，農(nóng)村教學(xué)點的生源會隨著學(xué)齡兒童人口數(shù)量的縮減或隨父母到外地就讀而不斷減少，如果繼續(xù)維持學(xué)生規(guī)模較小的教學(xué)點，勢必造成教育資源難以持續(xù)高效地投入。目前中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村教學(xué)點保留一至三年級，高于三年級的可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學(xué)校就讀。

因此相關(guān)教育部門需要合理規(guī)劃和建設(shè)寄宿制學(xué)校，將留守在農(nóng)村的學(xué)齡兒童集中到建設(shè)比較完備的學(xué)校，生活學(xué)習(xí)各方面都能得到有效的照料，這樣一方面兼顧基礎(chǔ)教育的公平性，使得留在農(nóng)村的學(xué)齡兒童也能獲得有質(zhì)量的基礎(chǔ)教育；另一方面兼顧基礎(chǔ)教育的規(guī)模效益，使得教育財政資源實現(xiàn)效益最大化。

（二）增強農(nóng)村青少年接受教育的意愿，增加職業(yè)教育可得性，提高教育收益預(yù)期農(nóng)村青少年受父母及周圍長輩生活質(zhì)量、外出務(wù)工狀況的影響，加之青春期心理的叛逆，在初中階段很容易輟學(xué)，在村里和其他同齡青少年閑逛或者早早到城市打工。通常大多數(shù)農(nóng)村輟學(xué)青少年在思想認(rèn)識中都有一種“讀書無用論”，他們很難預(yù)期到教育對其未來生活的效益，反而不如效仿自己的父母，外出務(wù)工來獲得經(jīng)濟上的獨立。城鄉(xiāng)初中教育條件的差異也進一步加劇了農(nóng)村青少年輟學(xué)的意愿。

因此，相關(guān)教育部門應(yīng)該增強農(nóng)村初中教師的整體素質(zhì)和心理干預(yù)能力，在教育過程中應(yīng)該讓學(xué)生感受到教育對于未來生活工作的積極作用，增強其接受和完成義務(wù)教育的意愿。教育主管部門應(yīng)該做實中專等職業(yè)教育，不僅是目前的學(xué)費全免且提供補貼，更應(yīng)該是改革課程教育和師資配備，使得學(xué)生切實能夠?qū)W到技術(shù)，提高學(xué)生教育收益預(yù)期，增強學(xué)生參加職業(yè)教育的意愿。

（三）提升農(nóng)村寄宿制學(xué)校應(yīng)對低齡住宿的能力，增強生活老師的專業(yè)性目前，教育部門已經(jīng)開始探索低齡寄宿，也就是說，開始允許三年級及以下的年級的學(xué)生寄宿。這一發(fā)展趨勢對目前已經(jīng)非常缺乏的生活老師崗位提出了更大的挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的四年級、五年級的小學(xué)生由于缺少來自家庭的心理陪伴，在心理健康方面已經(jīng)有一些潛在的問題。而低齡寄宿不僅帶來生活照料方面的問題，其心理陪護的缺失也會深遠(yuǎn)地影響孩子未來的成長。

現(xiàn)在農(nóng)村寄宿制學(xué)校由于人員編制和經(jīng)費問題，沒有專業(yè)的生活老師，目前這個崗位由班主任擔(dān)任，一方面加重了班主任的工作和生活負(fù)擔(dān)，另一方面在工資待遇方面沒有明顯提升，因此生活老師角色的缺失對寄宿兒童的身心發(fā)育產(chǎn)生了負(fù)面影響。

（四）在當(dāng)下社會廣泛關(guān)注留守兒童問題的行動中，著力關(guān)注低齡化留守現(xiàn)象，提供相應(yīng)的補償性和補救性家庭關(guān)懷不同層級的教育部門或社會公益組織近些年來已經(jīng)開展了廣泛而深入的留守兒童關(guān)懷行動，從對勞動力輸出地的留守兒童數(shù)量規(guī)模的調(diào)查、家庭經(jīng)濟幫扶、提供條件使其與父母見面等暖人心的工程，到勞動力輸入地不斷降低外來務(wù)工人員子女的入學(xué)門檻和改善教育條件。但是這些努力依然難以從科學(xué)性和個人長遠(yuǎn)發(fā)展角度改善留守兒童的身心健康和人力資本積累，而良好的身心健康發(fā)育和高效的人力資本積累才是個體未來在社會經(jīng)濟活動中取得立足之地的關(guān)鍵。

因此，各級教育部門和相關(guān)專業(yè)公益機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)化的干預(yù)手段來不斷改善留守兒童，尤其是幼兒和低齡留守兒童的身心健康狀況，提供多樣化的條件增加孩子與外出務(wù)工父母交流的機會，甚至地方政府應(yīng)該提供相應(yīng)的措施鼓勵勞動力個體在孩子幼齡階段盡可能在本地或就近務(wù)工，從長遠(yuǎn)角度有利于孩子人力資本積累和身心發(fā)育的初期能得到更多的家庭關(guān)懷和父母照料。

（五）提升教育資源供給的層級，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證進城務(wù)工非正規(guī)就業(yè)者隨遷子女的教育目前的教育經(jīng)費支出格局還主要以縣一級為主，因此進城務(wù)工人員隨遷子女的教育的可得性很大程度上受制于縣區(qū)一級學(xué)校和其他教育部門的規(guī)定。通常，勞動力輸入地縣區(qū)相關(guān)教育部門會因為隨遷子女占用教育資源而提高入學(xué)門檻，把大量非正規(guī)就業(yè)者的隨遷子女排斥在外，且這部分群體由于難以通過工商稅務(wù)和社會保障系統(tǒng)識別，所以他們也被排斥在國家出臺的相關(guān)保障隨遷子女教育政策的范圍之外。

因此，國家相關(guān)教育部門和財政部門應(yīng)該提升教育資源供給的層級，由高于縣區(qū)級的其他部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)勞動力輸入地和輸出地的隨遷子女的教育供給，加大上一級政府部門的轉(zhuǎn)移支付，提高勞動力輸入地縣區(qū)教育部門和學(xué)校接納隨遷子女就讀的積極性。