第一章 澳大利亞對太平洋島國的援助
　　澳大利亞是大洋洲地區(qū)最具影響力的國家，也是太平洋島國最大的外來援助方。澳大利亞對外援助政策不僅受到國內(nèi)政治、外交、安全和經(jīng)濟(jì)因素的影響，而且受到國際關(guān)系格局變化、國際對外援助重心變化等因素的影響，因而在援助目標(biāo)、援助范圍、援助方式和重點(diǎn)援助部門等方面都發(fā)生了重大變化。
　　第一節(jié)澳大利亞對外援助政策目標(biāo)與援助機(jī)制
　　作為國家對外戰(zhàn)略的重要組成部分，對外援助政策受到國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的制約；對外援助政策目標(biāo)，則闡明了澳大利亞對外援助的目的、使命和動(dòng)機(jī)。通過對其援助政策目標(biāo)和機(jī)制的分析，我們可以觀察澳大利亞對外援助政策的變遷軌跡，把握其各個(gè)時(shí)期援助政策的重點(diǎn)。
　　一、澳大利亞對外援助政策目標(biāo)的確立與擴(kuò)大
　　在20世紀(jì)50年代早期，澳大利亞的援助政策目標(biāo)有很多個(gè)，比如戰(zhàn)略的、外交的、貿(mào)易的，以及人道主義的目標(biāo)。這些目標(biāo)經(jīng)常被混亂地使用，在一定程度上影響了援助的效果。1975年成立的澳大利亞發(fā)展援助委員會(huì)（ADAB）是澳大利亞主管官方對外援助的政府機(jī)構(gòu)，在到1982年的8年時(shí)間里，總共召開過14次質(zhì)詢會(huì)議。但是，所有的這些質(zhì)詢會(huì)只是單獨(dú)就某一方面展開詢問，對澳大利亞對外援助的功能和目標(biāo)缺乏整體性的思考。
　　1983年3月，鮑勃·霍克（Bob Hawke）就任澳大利亞第23任總理。霍克政府的外交部長比爾·海登（Bill Hayden）在上任之初便感到極其有必要迅速對國家的對外援助展開全面評(píng)估，于是在1983年4月17日便宣布成立一個(gè)專門委員會(huì)，戈登·杰克遜爵士（Sir Gordon Jackson）被任命為委員會(huì)的主席。委員會(huì)的最終報(bào)告在1984年3月完成，這份報(bào)告一般被稱為《杰克遜報(bào)告》，它是第一份關(guān)于澳大利亞對外援助政策的成熟和系統(tǒng)的官方評(píng)估報(bào)告和政策性文件。在這份報(bào)告中，澳大利亞首次明確提出自己的對外援助政策目標(biāo)。
　　在報(bào)告的開始，委員會(huì)開門見山地寫道：“援助主要是基于人道主義目的，通過經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展減輕貧困。這是富有的發(fā)達(dá)國家對于數(shù)以百萬計(jì)的生活在惡劣環(huán)境中的人們的幫助。援助同時(shí)也應(yīng)當(dāng)具有戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)和外交政策的利益，通過幫助發(fā)展中國家發(fā)展，為澳大利亞提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。”
　　從這段話中，我們可以總結(jié)出澳大利亞援助政策的目標(biāo)是：人道主義、外交政策和商業(yè)利益。而這三個(gè)目標(biāo)的具體內(nèi)涵如下：人道主義是指在世界范圍內(nèi)被普遍認(rèn)同的道德原則，澳大利亞作為一個(gè)經(jīng)合組織（OECD）富國，具有責(zé)任和義務(wù)幫助窮國發(fā)展。外交政策主要指的是對外援助必須服務(wù)于援助國的政治目標(biāo)。如果援助有助于促進(jìn)受援國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么將會(huì)提高澳大利亞在受援國領(lǐng)導(dǎo)人和普通民眾心中的聲望。特別是當(dāng)受援國對澳大利亞具有重要的戰(zhàn)略意義時(shí)，與它們成為地緣上的好伙伴遠(yuǎn)勝于敵人。不像其他大多數(shù)的援助國，澳大利亞位于一個(gè)整體不發(fā)達(dá)的區(qū)域，其政治目標(biāo)尤為重要，受援國的發(fā)展有利于地區(qū)局勢的穩(wěn)定。商業(yè)利益是要為援助國帶來經(jīng)濟(jì)收益。不發(fā)達(dá)的受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功，可以使其成為一個(gè)富裕和穩(wěn)定的鄰居和貿(mào)易伙伴，從而有助于擴(kuò)大援助國的出口市場，增加援助國直接貿(mào)易投資的機(jī)會(huì)。
　　不過，《杰克遜報(bào)告》自公布之日起，就有人質(zhì)疑其提出的援助目標(biāo)是否能相互協(xié)調(diào)一致，同時(shí)認(rèn)為在實(shí)際執(zhí)行過程中，這三個(gè)目標(biāo)可能會(huì)相互沖突。比如說，人道主義的關(guān)注表明澳大利亞的援助應(yīng)該提供給那些世界上最貧困的國家，而其中大部分這類國家都位于南撒哈拉地區(qū)而不是澳大利亞所在的亞太地區(qū)。然而，政治或外交政策因素使得那些相對于澳大利亞地理上更接近、戰(zhàn)略上更重要的國家獲得優(yōu)先考慮。同時(shí)，人道主義目標(biāo)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間也存在沖突�；�于后者的考慮，澳大利亞的援助無疑會(huì)流向那些較為富裕的發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)良好的國家。這些國家對澳大利亞商品和服務(wù)的需求遠(yuǎn)大于那些出于人道主義因素考慮的最不發(fā)達(dá)國家。商業(yè)和政治因素同樣不會(huì)指向相同的不發(fā)達(dá)國家，盡管這兩個(gè)因素都是為了滿足援助國的利益。對于澳大利亞來說，最具戰(zhàn)略意義的國家并不是能最大量地需求其商品和服務(wù)的國家。
　　自從1984年《杰克遜報(bào)告》公布以后，澳大利亞長時(shí)間沒有再對其官方對外援助政策進(jìn)行全面評(píng)估和調(diào)整。1996年自由黨的霍華德（John Howard）當(dāng)選澳大利亞第25任總理，新政府需要對當(dāng)時(shí)澳大利亞所有的內(nèi)政方針和對外政策做出調(diào)整。在這兩方面因素的共同作用下，1996年6月，新任外交部長亞歷山大·唐納（Alexander Downer）建議成立一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)審議澳大利亞的海外援助計(jì)劃。次年5月2日，負(fù)責(zé)審議的澳大利亞對外援助評(píng)估委員會(huì)（Committee of Review on Australia�餾 Foreign Aid）做出的報(bào)告，由委員會(huì)主席保羅·西蒙斯（Paul Simons）呈交給外交部長唐納，人們通常稱之為《西蒙斯報(bào)告》。這是繼1984年澳大利亞海外援助計(jì)劃評(píng)估委員會(huì)公布《杰克遜報(bào)告》后，另一份對澳大利亞對外援助政策產(chǎn)生重要影響的報(bào)告，它試圖重新制定引導(dǎo)澳大利亞對外援助的準(zhǔn)則。
　　西蒙斯委員會(huì)在進(jìn)一步總結(jié)過去的對外援助經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對援助的目標(biāo)進(jìn)行了簡化，提出“澳大利亞援助計(jì)劃的目標(biāo)是，通過可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，援助發(fā)展中國家減輕貧困”。這個(gè)變化也直接體現(xiàn)在了報(bào)告的標(biāo)題上，《西蒙斯報(bào)告》的標(biāo)題就是《一個(gè)明確的目標(biāo)：通過可持續(xù)發(fā)展減少貧困》。報(bào)告建議干脆直接把外交政策和商業(yè)利益從目標(biāo)中剔除出去，只是專注于減輕貧困，并且認(rèn)為這才是援助的核心業(yè)務(wù)。唐納外長認(rèn)為“通過援助發(fā)展中國家減輕貧困和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)澳大利亞的國家利益”。�逼鋵�(shí)，這些措辭的改變，并不會(huì)使澳大利亞的對外援助目標(biāo)相對以往發(fā)生重大的變化，它仍然無法擺脫外交政策的影響，也不可能真正成為像報(bào)告所說的那樣，只為減輕貧困而服務(wù)。例如報(bào)告中列出的6項(xiàng)對外援助的基本原則，其中一條是：“援助計(jì)劃必須反映出澳大利亞的價(jià)值，必須保有清晰可見的澳大利亞的風(fēng)格。”Ibid�边@也從側(cè)面驗(yàn)證了對外援助是基于澳大利亞核心國家利益的一項(xiàng)外交行為。
　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，澳大利亞的對外援助政策再次經(jīng)歷了一場重大變革，在傳統(tǒng)上對外援助政策致力于減輕貧困和創(chuàng)造地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上，加入能夠反映時(shí)代變化的新因素。
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