前言 

富人代表人民？ 

在沿海一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)縣人大代表選舉競爭十分激烈，不僅普遍出現(xiàn)了組織安排候選人未選上的情況（即將組織安排作為替補(bǔ)者選上去了，體現(xiàn)組織意圖的候選人卻落選了），而且經(jīng)常出現(xiàn)沒有列為正式候選人卻在另選他人欄得票當(dāng)選的情況。最激烈時，全鎮(zhèn)甚至有1/3的體現(xiàn)組織意圖的候選人沒有選上人大代表。有了這樣的慘痛教訓(xùn)，在以后的人大代表選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推薦正式候選人上就十分謹(jǐn)慎。 

激烈競爭人大代表是否意味著農(nóng)民政治意識突然覺醒了，組織起來表達(dá)自己的權(quán)利？顯然不是，而是當(dāng)?shù)氐母蝗讼Ｍ�能�?dāng)上人大代表，以獲得一個好聽的名義，以及有與富人身份相匹配的政治地位。全鎮(zhèn)最近一屆縣人大代表有14人，其中縣鄉(xiāng)干部2人，一個是放在本鎮(zhèn)選舉的縣委副書記，一個是時任鎮(zhèn)人大主席。村社書記主任5人，社區(qū)干部1人，全鎮(zhèn)最大企業(yè)的出納1人，企業(yè)家5人。企業(yè)家當(dāng)然是富人，當(dāng)選人大代表的5個村社書記主任無一不是企業(yè)家，因此，全鎮(zhèn)14個人大代表，有10個是辦廠經(jīng)商的企業(yè)家，或者就是老板。 

該鎮(zhèn)本屆政協(xié)委員有13人，政協(xié)委員是不用選舉而是按界別推薦的。除鎮(zhèn)委副書記和宣傳委員是列席政協(xié)會議的委員以外，另外11個政協(xié)委員，無論是通過經(jīng)濟(jì)界推薦上去，還是農(nóng)林界推薦上去，當(dāng)上政協(xié)委員的幾乎都是企業(yè)家，是老板，是富人群體。當(dāng)然，其中最多的是既當(dāng)老板又當(dāng)村支書或村委會主任者。 

在一個更發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，也問到縣人大代表和政協(xié)委員的構(gòu)成。讓人意外的是，從全鎮(zhèn)10個人大代表到縣政協(xié)委員竟無一個村干部。倒是有幾位村支書是縣黨代表。問及原因，是這個鎮(zhèn)為工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里規(guī)模以上企業(yè)（年銷售額超過5000萬元）有200多家，縣人大代表和政協(xié)委員以這些企業(yè)家為主。本來村干部也大都是辦廠經(jīng)商的富人，只是村干部往往只是中等規(guī)模企業(yè)的老板，還達(dá)不到縣人大代表、政協(xié)委員所需經(jīng)濟(jì)規(guī)模的級別。 

既然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的縣人大代表和政協(xié)委員主要是辦廠經(jīng)商的老板，可以想見全體縣人大代表和政協(xié)委員構(gòu)成中富人所占比例肯定是極高的。 

人大代表和政協(xié)委員首先是一種身份，其次是一種榮譽(yù)，最為重要的，人大代表和政協(xié)委員還是一種權(quán)力。無論是全國還是地方，每年“兩會”都是政治生活中的大事�？h政府每年要向縣人大報告工作；縣人大有權(quán)力監(jiān)督政府部辦委局；人大政協(xié)的提案，政府部門必須認(rèn)真對待；人大政協(xié)還可以對政府工作進(jìn)行滿意度的打分；當(dāng)然，政府官員還要由人大選舉；政府任命的部門負(fù)責(zé)人要由人大批準(zhǔn)；人大代表可以對政府部門進(jìn)行質(zhì)詢，等等。 

當(dāng)縣政府要向兩會報告工作時，當(dāng)兩會代表的提案政府必須答復(fù)時，當(dāng)政府負(fù)責(zé)人必須由人大代表選舉時，當(dāng)政府部辦委局必須要由人大進(jìn)行是否滿意投票時，以及兩會代表可以質(zhì)詢政府官員時，基本上是由企業(yè)家等富人群體構(gòu)成的兩會成員就會對政府報告和政府行為產(chǎn)生壓倒性的影響，政府報告和政府行為必須要反映這些企業(yè)家的預(yù)期，滿足這些企業(yè)家的感情，代表這些企業(yè)家的利益，這樣一來，地方政府的施政就會變成對企業(yè)家利益的回應(yīng)，這就從某種意義上，真正占人口大多數(shù)的一般群眾的利益無人代表，所以就無法被政府工作所回應(yīng)，人民的政府也因此面臨變質(zhì)的危險。 

有時候，有些人會說人民代表大會在政治生活中作用沒那么大。但是，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，富人希望借擔(dān)任人大代表和政協(xié)委員來獲得政治地位，擴(kuò)張人脈關(guān)系，占據(jù)更加有利的與地方政府打交道的位置，從而想方設(shè)法乃至通過賄選來當(dāng)上人大代表和政協(xié)委員，而最終地方人大和政協(xié)幾乎都是由辦廠經(jīng)商的富人組成時，這個人大和政協(xié)就可能對地方政治悄悄地發(fā)生巨大的改變。我們?nèi)绻�繼續(xù)無視這種人大代表和政協(xié)委員構(gòu)成上的巨大改變，而只是在體制框架下面加強(qiáng)人大政協(xié)的權(quán)力，中國政治的走向就可能出現(xiàn)問題。 

后記 

基層創(chuàng)新造就中國奇跡 

一 

改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，原因很多，其中一個重要原因是地方政府具有極強(qiáng)的推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和能力。從動力的角度來看，不同地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為其政績的重要組成部分，在所謂“錦標(biāo)賽”體制的激勵下，全國不同地區(qū)的地方政府各盡所能，從而推動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并因此創(chuàng)造了中國奇跡。從能力上講，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)無非是兩條，一是招商引資，二是項目落地。能否成功招商引資，又往往與項目能否順利落地有關(guān)。項目能否順利落地需要有體制性力量來支撐。中國地方政府具有極強(qiáng)的讓項目落地的能力。正是項目可以順利落地，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的奇跡創(chuàng)造了條件。 

具體地講，任何一個項目的落地都需要進(jìn)行土地征收和房屋拆遷，都要涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，都會遇到因為土地不可以移動所產(chǎn)生的釘子戶。如何順利征遷并有效應(yīng)對釘子戶？當(dāng)前中國基層治理中，有以下一些體制和機(jī)制性力量在起作用：第一，責(zé)權(quán)利的不對稱分配，即越是基層，責(zé)任越大，權(quán)力和利益越小。正是責(zé)權(quán)利的不對稱分配極大地激發(fā)了基層進(jìn)行體制、機(jī) 

制創(chuàng)新的能力。 

第二，基層體制的創(chuàng)新，比如通過設(shè)立片長、聯(lián)村干部、工作組、包干、約談、進(jìn)度公示等等來激發(fā)體制活力。 

第三，通過任務(wù)包干制來調(diào)動村干部積極性。具體就是，在縣鄉(xiāng)—村—村民的結(jié)構(gòu)中，縣鄉(xiāng)將任務(wù)和利益打包到村，由村干部來負(fù)責(zé)完成任務(wù)同時獲得利益。村干部是村莊熟人社會的一員，這種包干制實(shí)質(zhì)上就是讓村干部有了剩余索取權(quán)。縣鄉(xiāng)默許村干部為完成任務(wù)而從既有結(jié)構(gòu)的灰色地帶獲取利益，且鼓勵有能力完成任務(wù)的可能涉黑的狠人來當(dāng)村干部。 

其中第三是村級權(quán)力的運(yùn)作�；鶎又卫碇�，項目落地最后要落到村里，因此村級權(quán)力及其中的利益博弈就很重要。但總體來講，中國奇跡的主動方面在基層治理體制和機(jī)制方面，在前面兩個方面。其中關(guān)鍵的方面是責(zé)權(quán)利的不對稱分配。 

二 

我們通常會說，中國現(xiàn)在的發(fā)展可謂日新月異，一天一個變化。這些變化不是等靠要來的，而是實(shí)踐出來的。尤其是城市建設(shè)和項目落地都要涉及利益調(diào)整，而凡是利益調(diào)整都必是極其復(fù)雜的事情，利益調(diào)整必然引發(fā)矛盾，解決這些矛盾的辦法就是制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。 

2015年暑假到浙江省寧�？h桃源街道調(diào)查得知，桃源街道共有98個工作人員，管42個村社。我們感到震驚的是，2015年，小小桃源街道竟然有80多個縣級重點(diǎn)建設(shè)項目，加上之前的跨年度縣級重點(diǎn)項目，桃源街道同時有140多個縣級重點(diǎn)建設(shè)項目正在進(jìn)行中，所有這些重點(diǎn)項目都實(shí)行責(zé)任制，無論是由縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)還是由街道領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，主要的落實(shí)人和責(zé)任人都無例外地是街道，所有重點(diǎn)建設(shè)項目都設(shè)立了項目建設(shè)工作小組，有專門的組長，由縣和街道領(lǐng)導(dǎo)兼任，有小組成員，由街道工作人員和村干部兼任。桃源街道總共98名工作人員，同時負(fù)責(zé)140個重點(diǎn)建設(shè)項目，這樣小的政府是如何來完成如此巨大數(shù)量的縣級重點(diǎn)建設(shè)項目，并擺平理順其中復(fù)雜的利益關(guān)系的？這就涉及以下三個方面的問題： 

第一，街道為什么要承擔(dān)幾乎是無限的重點(diǎn)建設(shè)項目任務(wù)的責(zé)任？訪談中得知，所有項目都有責(zé)任人，且所有項目都有建設(shè)進(jìn)度計劃和項目完成時間，不能按時完成任務(wù)，項目責(zé)任人是要受到處分的。與幾乎是無限的必須要完成的責(zé)任相比，承擔(dān)項目責(zé)任的桃源街道的領(lǐng)導(dǎo)以及具體負(fù)責(zé)所在項目建設(shè)任務(wù)的責(zé)任人卻可能只有十分有限的權(quán)力和資源。按時順利完成項目任務(wù)一般沒有獎勵，不按時不順利完成項目任務(wù)則必有嚴(yán)厲懲罰。 

也就是說，在創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡時，普遍存在責(zé)權(quán)利的不對稱分配：在基層，責(zé)任是無限的，而權(quán)力和利益則是有限的。責(zé)大權(quán)小利少。街道必須充分調(diào)動所有資源來完成任務(wù)，想出各種辦法來完成任務(wù)。 

第二，街道可以想出的辦法首先就是進(jìn)行制度創(chuàng)新，組成各種各樣的結(jié)構(gòu)來適應(yīng)上級任務(wù)的要求。桃源街道首先將所有街道干部分成四個大的工作組，每個工作組負(fù)責(zé)若個重點(diǎn)建設(shè)項目，大組下面再設(shè)小組，每個項目都有小組負(fù)責(zé)。 

其次是充分依托街道下面過去在42個村社所設(shè)片區(qū)，充分發(fā)揮片區(qū)的作用。 

再次是在每個村設(shè)一名“聯(lián)村干部”，由“聯(lián)村干部”協(xié)調(diào)村干部參加到各個相關(guān)點(diǎn)重點(diǎn)建設(shè)項目的工作中。 

這樣，街道加村干部，就創(chuàng)造出了各種各種的適應(yīng)性的結(jié)合，以最有效地調(diào)動可用資源來保證重點(diǎn)建設(shè)項目的按時順利完成。

第三，機(jī)制方面的創(chuàng)新。為了按時順利完成任務(wù)，各種重點(diǎn)建設(shè)項目的責(zé)任小組都會在機(jī)制上想辦法。機(jī)制上想辦法，可能違規(guī)，卻不一定違法，在各種灰色地帶進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。比如，征地拆遷中遇到釘子戶，就找到釘子戶的各種關(guān)系，包括親戚朋友兄弟姐妹來做工作。如果釘子戶的兄弟姐妹在政府部門工作或拿財政工資，這就好辦了，就可以再協(xié)調(diào)縣里的相互部門找到釘子戶的兄弟姐妹施加壓力，要求他們做釘子戶工作。有些地方甚至?xí)�要求必須做工作讓釘子戶答�?yīng)拆遷，否則就不要來上班。這樣的連帶責(zé)任當(dāng)然沒有道理，但地方政府可以說，你作為國家工作人員或黨員，就有為國家分憂的責(zé)任。這話有點(diǎn)似是而非，卻也不能說全無道理。再比如，建設(shè)重點(diǎn)工程，一戶釘子戶不愿拆遷，就妨礙了工程進(jìn)度，其中一個辦法是制造出事故，比如工程車“不小心”碰倒了房子，并且地方政府支付比一般拆遷戶更高的補(bǔ)償，其中原因是工程車“不小心”碰倒房子時，房子里還有家具沒有搬出來，受到了損失。這個時候很少會有房子被碰倒的釘子戶不接受補(bǔ)償。既是無奈，也多得了補(bǔ)償，算是順?biāo)�推舟�?nbsp;

在巨大的責(zé)權(quán)利不對稱分配壓力下面，在已經(jīng)最大化了的體制創(chuàng)新條件下面，為了完成任務(wù)，基層政府就會在灰色地帶進(jìn)行大量的機(jī)制性的創(chuàng)新，這些創(chuàng)新一旦被實(shí)踐證明有效，就會極快地傳播復(fù)制，就成為了強(qiáng)有力的基層治理能力的來源。正是這些灰色創(chuàng)新空間的存在，而使中國基層治理能力的彈性極大。轉(zhuǎn)型時期，灰色空間的存在十分重要，如果所有事情都依法治理，所有事情都透明公開，轉(zhuǎn)型時期的各種利益糾葛、復(fù)雜矛盾，就永遠(yuǎn)不可能擺得平理得順。 

三 

在責(zé)權(quán)利不對稱的情況下面，基層要完成幾乎無限的責(zé)任，就必須在機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，這種創(chuàng)新都是在灰色地帶進(jìn)行的�；疑�地帶的創(chuàng)新，運(yùn)氣好的話，任務(wù)完成了，什么麻煩都沒有留下來；運(yùn)氣一般，任務(wù)完成了，麻煩事情有一點(diǎn)點(diǎn)；運(yùn)氣差的，任務(wù)完成了，麻煩一大堆，甚至出現(xiàn)了引起嚴(yán)重社會后果的麻煩；當(dāng)然，運(yùn)氣最差的是，任務(wù)沒有完成，麻煩還有一大堆。在巨大責(zé)任壓力下面，既然完不成任務(wù)就會問責(zé)，那就想方設(shè)法完成任務(wù)。完成任務(wù)要在灰色地帶創(chuàng)新，就可能引發(fā)負(fù)面后果，甚至出現(xiàn)了群體性事件或發(fā)生了人命案，比如出現(xiàn)了自殺的情況。出現(xiàn)了這樣大的事故，這樣的“創(chuàng)新”當(dāng)然是不成功的，也是要被問責(zé)的，典型的就是當(dāng)事人受到處分。相對于完不成任務(wù)肯定會被問責(zé)，還不如去創(chuàng)新試一試，這個創(chuàng)新當(dāng)然是有風(fēng)險的，但也有可能冒了點(diǎn)險，卻完成了任務(wù)。即使沒有完成任務(wù)，或冒險造成嚴(yán)重后果，也不過是被處分。與其百分之百地被問責(zé)，不如可能因冒險或創(chuàng)新失敗而受處分。 

上級當(dāng)然是不愿意下級去亂冒險的，機(jī)制創(chuàng)新不等于冒險。因此，上級就必須通過問責(zé)來對創(chuàng)造或冒險失敗進(jìn)行控制。問責(zé)是必須的。下級在完成任務(wù)的過程中出了問題必須受到處分。正是必須完成任務(wù)及盡可能降低創(chuàng)新引發(fā)問題的權(quán)衡，使下級在完成任務(wù)、控制風(fēng)險及如何創(chuàng)新上進(jìn)行仔細(xì)考量，只是膽子大是不行的。這個意義上講，所有責(zé)大權(quán)小利少的下級都具有極強(qiáng)的學(xué)習(xí)其他人在機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗的積極性。同時，上級也必須要求下級在完成任務(wù)與防范風(fēng)險之間找到平衡，而不能一味加大壓力。萬一出了事故，上級也必須保護(hù)這個冒了風(fēng)險的下級，不然，其他人就會寒心。保護(hù)的辦法是政治下、經(jīng)濟(jì)上，或調(diào)換工作崗位。 

上級要求下級完成任務(wù)，下級為了完成任務(wù)而在創(chuàng)新中出了問題，點(diǎn)子低沒辦法。上級則一方面要“打”，一方面要“�！��！按颉本褪翘幏郑�處分是臺面上的和政治上的，“保”是臺下的和經(jīng)濟(jì)的。只有保而沒有打，或保過了，下級就會過于冒險，過于冒進(jìn)，搞出很多惡性事件來。不保護(hù)，下級就沒有動力去創(chuàng)新去冒險，來完成上級交辦的任務(wù)。正是“打”與“�！钡钠胶�，使責(zé)權(quán)利不對稱所激發(fā)出來的基層治理機(jī)制的創(chuàng)新保持在高水平和高質(zhì)量上。眾多的基層治理機(jī)制創(chuàng)新，就使中國基層幾乎是不可思議地完成各種“天下第一難事”，可以讓各種項目建設(shè)順利展開，從而最終創(chuàng)造了中國奇跡。 

所有自上而下的任務(wù)最終都要在基層治理中與群眾面對面，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，城市建設(shè)的日新月異，其中一個重要原因是，自上而下的責(zé)權(quán)利的不對稱分配使基層在巨大的責(zé)任壓力下面，在邊緣地帶灰色地帶進(jìn)行制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，且這種創(chuàng)新的成功經(jīng)驗會極快地復(fù)制傳播，而成為全國性的經(jīng)驗，從而在基層治理上形成了靜悄悄的革命。因此，中國基層治理幾乎是完成了其他任何體制都不可能完成的壓縮現(xiàn)代化的動員與建設(shè)任務(wù)。