基于本書主體部分的討論，現(xiàn)就農(nóng)田水利的發(fā)展提出如下政策建議。 
1、國家要不斷加大對灌區(qū)末級渠系工程建設(shè)的投入。 
國家投入依然是農(nóng)田水利發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)性的公共事業(yè)，是一項需要大量資金投入的公共事業(yè)，雖然農(nóng)田水利的受益主體主要是農(nóng)戶，但是當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶欠缺農(nóng)田水利建設(shè)的能力，市場主體也只是有限地介入這一領(lǐng)域，農(nóng)田水利的發(fā)展還將主要依靠國家財政資金的投入。 
當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家財政每年都向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入大量的資金，農(nóng)田水利建設(shè)也是國家財政重點投入領(lǐng)域。在骨干工程的更新改造已接近完成的情況下，國家財政需要繼續(xù)對灌區(qū)末級渠系的工程建設(shè)進(jìn)行投入。在國家積極投入資金開展農(nóng)田水利建設(shè)的當(dāng)下，有幾個問題值得注意：（1）如何使財政資金及其配套獲得保證。在當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)資金項目制實施方案下，資金總量一般由中央財政和地方各級財政配套組成，而在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)地方財政資金配套不足的問題，嚴(yán)重影響到農(nóng)田水利的工程建設(shè)質(zhì)量。（2）如何達(dá)成水利建設(shè)資金的有效利用。農(nóng)田水利建設(shè)資金的實施，一方面要避免重復(fù)建設(shè)，另一方面要在科學(xué)的規(guī)劃布局下實施，再一方面還要滿足受益農(nóng)戶的現(xiàn)實需求。所以在不斷加大對灌區(qū)末級渠系工程建設(shè)的資金投入的同時，我國也需要進(jìn)一步完善水利建設(shè)資金使用的相關(guān)制度規(guī)范。 
2、灌區(qū)管理法律制度的建設(shè)與完善。 
1981年我國頒行《灌區(qū)管理暫行辦法》對我國的灌區(qū)管理進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)范，《灌區(qū)管理暫行辦法》特別提出了由“專管機構(gòu)”和“群管組織”共同開展灌區(qū)管理的模式，然而該法規(guī)頒行不久，我國農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制就發(fā)生了根本的變革，以至于《灌區(qū)管理暫行辦法》實際上并沒有獲得嚴(yán)格的實施。此后，雖然在一些省份出現(xiàn)了屬于地方性規(guī)范的“灌區(qū)管理辦法”，但是新的全國性的灌區(qū)管理辦法一直沒有出臺。 
出臺新的灌區(qū)管理辦法是很有必要的。灌區(qū)管理辦法可以對灌區(qū)管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)劃與說明，它將成為各灌區(qū)確立具體管理制度的綱領(lǐng)性文件，對于明確我國的灌區(qū)管理體制及形塑合理的灌區(qū)管理模式都具有積極意義。本文對于灌區(qū)管理辦法的立法內(nèi)容持有以下基本主張：（1）我國灌區(qū)實施由灌區(qū)管理單位與參與式治理組織相結(jié)合的管理模式。（2）灌區(qū)管理涉及的末級渠系工程僅包含公共配水渠系，農(nóng)渠及以下的工程管理交由農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度進(jìn)行規(guī)范。（3）灌區(qū)末級渠系根據(jù)情況交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理或者組建灌溉用水協(xié)會管理，這兩者都是相關(guān)工程的公共管理組織而非經(jīng)營主體。（4）灌區(qū)管理單位與參與式治理組織是灌溉供用水合同的雙方法律主體。 
3、將灌區(qū)末級渠系的治理主體確立為相關(guān)水利工程建設(shè)與管護(hù)項目的責(zé)任人。 
將灌區(qū)末級渠系的治理主體確立為相關(guān)水利工程建設(shè)的責(zé)任人就是要直接創(chuàng)設(shè)工程建設(shè)與管理之間的關(guān)聯(lián)性，也就是說，治理主體在工程建設(shè)階段是責(zé)任人，在工程建設(shè)完成以后則轉(zhuǎn)為管理權(quán)人。當(dāng)前，灌區(qū)末級渠系范圍內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程一般是通過項目制的方式來實施的，所謂由治理主體作為水利工程建設(shè)的負(fù)責(zé)人，意思是說由該主體作為相關(guān)項目的負(fù)責(zé)人，作為項目負(fù)責(zé)人它既可能是直接的實施主體，也可能將項目任務(wù)委托給其他的主體實施，他們是建設(shè)項目的驗收主體之一，并且也是工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督主體。 
2012年財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于中央財政統(tǒng)籌部分從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)問題的通知》，通知要求自2012年1月1日起，中央財政按照20%比例，統(tǒng)籌各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金，2013年印發(fā)《中央財政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理辦法》，明確了這部分資金的80%用于農(nóng)田水利建設(shè)、20%用于建成的水利工程的日常維護(hù)。這部分管護(hù)資金一般需要通過管護(hù)項目的方式進(jìn)行分配，所以本文認(rèn)為灌區(qū)末級渠系的治理主體應(yīng)當(dāng)被確立為管護(hù)項目的責(zé)任人。灌區(qū)末級渠系的治理主體也是相關(guān)水利工程的管理主體，所以當(dāng)然應(yīng)當(dāng)作為管護(hù)項目的責(zé)任人獲取相關(guān)的經(jīng)費支持。 
4、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的必要調(diào)整。 
隨著小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，一些地方實踐中已經(jīng)開始對一些農(nóng)田水利工程實施確權(quán)頒證。確權(quán)頒證的直接作用是使水利工程的相關(guān)產(chǎn)權(quán)明晰，作為推進(jìn)小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)改革的具體措施，其主旨在于吸引社會資本投入農(nóng)田水利建設(shè)以及明確相關(guān)水利工程的管護(hù)責(zé)任主體。不可否認(rèn)，水利工程的確權(quán)頒證對于其所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的明晰具有一定的積極作用，但是這一做法對于吸引社會資本投入建設(shè)以及明確管護(hù)主體的作用并不宜作過高的評價，這是因為當(dāng)前社會資本投資農(nóng)田水利的積極性欠缺主要不是產(chǎn)權(quán)不明晰，而是這一領(lǐng)域的利潤率低，對資本的吸納能力較弱。而對于農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任的分配而言，主要亦不在于工程產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致管護(hù)主體不愿投入管護(hù)成本，而在于管護(hù)組織的治理能力欠缺，無法向受益主體收取管護(hù)成本。所以小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)改革，包括具體的確權(quán)頒證的舉措，都需要進(jìn)行一定的調(diào)整。 
本文關(guān)于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)整的基本主張是：（1）小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)應(yīng)當(dāng)以服務(wù)于灌溉發(fā)展為主旨。（2）小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)確立應(yīng)當(dāng)與具體的灌溉治理模式相匹配，即相關(guān)工程產(chǎn)權(quán)確立給各治理主體。（3）對于小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)明晰的要求，可以先通過一般性的制度規(guī)范的制定予以明晰，比如在“農(nóng)田水利條例”、“灌區(qū)管理辦法”等制度規(guī)范中予以說明，而不一定需要全面地推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)頒證工作。原因是水利工程的確權(quán)頒證是一項實施成本極高的工作，相關(guān)的勘測、繪圖、確權(quán)糾紛的解決等都要耗費大量的財力、物力，而在現(xiàn)階段我國水利建設(shè)資金尚有很大缺口的情況下，小型農(nóng)田水利的發(fā)展顯然不宜將重點放置在工程產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證上。 
5、合理確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關(guān)系。 
當(dāng)前我國正處在建立健全水法律制度規(guī)范體系的時期，其中促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的水權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓）制度是一項重要的立法內(nèi)容。2014年11月，水利部起草了《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法（征求意見稿）》并面向社會公開征求意見，該意見稿表達(dá)了設(shè)置有償?shù)�是非營利性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的立法旨意，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓適用范圍與轉(zhuǎn)讓費用的規(guī)定即是直接體現(xiàn) 。這部征求意見稿對于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計很大程度上是試圖藉此為農(nóng)田水利建設(shè)服務(wù)，該稿第三條中列舉的水權(quán)轉(zhuǎn)讓情形中的第三、四項即是直接體現(xiàn)。但是正如本文在第七章關(guān)于我國農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)部分的討論中所闡明的，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主旨是實現(xiàn)水資源利用的優(yōu)化配置，試圖通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓帶動農(nóng)田水利建設(shè)可能會給這一準(zhǔn)公共品領(lǐng)域的供給帶來新的問題。 
不論是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度建設(shè)，還是農(nóng)田水利發(fā)展制度建設(shè)，都需要合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓與農(nóng)田水利發(fā)展之間的關(guān)系，本文在這個問題上的基本觀點是：（1）水權(quán)轉(zhuǎn)讓是水資源合理配置主題下的一個具體命題，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度設(shè)計本身并不是為農(nóng)田水利發(fā)展服務(wù)的；（2）水權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致相關(guān)農(nóng)田水利發(fā)展利益受損時，也需要對這部分損失進(jìn)行補償，換句話說，農(nóng)田水利應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中利益補償參考要素的組成部分。 
6、水價與水費補貼制度建設(shè)。 
水價補貼是針對灌溉供水主體設(shè)立的補貼制度。當(dāng)前我國城市水利工程供水屬于經(jīng)營性質(zhì)，供水主體通過收取水費回收成本并適當(dāng)營利。不過，我國農(nóng)業(yè)供水是非營利性的，農(nóng)用水水價主要參照供水成本確立，只是不同類型的水利工程在供水成本上也會呈現(xiàn)出極大的差異，比如提灌工程的供水成本一般會明顯高于自流灌溉工程。這意味著，如果沒有適當(dāng)?shù)乃畠r補貼制度，用水主體自不同的水利工程取水的成本差異是極大的，這必然會導(dǎo)致灌溉治理的困難，比如抗旱時期實施多水源調(diào)度灌溉，差異化水價的用水主體很難認(rèn)同，進(jìn)而導(dǎo)致供用水合同達(dá)成的困難或者水費收取的困難。在一些地方實踐中，已經(jīng)開始實施水利工程農(nóng)用水供給的水價差額補貼，這一舉措縮小了各供水工程的供水價格，對于水利工程的協(xié)調(diào)發(fā)展是有利的。所以本文主張在我國規(guī)模水利的農(nóng)用水供給中應(yīng)當(dāng)逐步建立起水價補貼制度，在一定的行政區(qū)域內(nèi)保證農(nóng)用水價格的相對均衡。 
水費補貼是針對用水主體設(shè)立的補貼制度。水費補貼制度應(yīng)當(dāng)成為我國灌溉發(fā)展制度的重要組成部分，這是從日本、臺灣地區(qū)的農(nóng)田水利治理中獲得的經(jīng)驗啟示，它們通過建立灌溉水費補貼制度一方面使得實施水利治理的社會組織向用水戶提取資源的任務(wù)減輕，另一方面水費補貼的輸入也成為了社會組織的治理資源，為該組織實施民主管理創(chuàng)設(shè)了機會。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“補貼農(nóng)業(yè)”的發(fā)展時期，農(nóng)村稅費改革以后中央財政轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)的補貼持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)獲得的各項補貼的總和每畝已經(jīng)超過了100元，對于水費補貼而言，每畝提供10—30元的標(biāo)準(zhǔn)幾乎可以達(dá)成對灌溉水費的全面補貼。但是如果參照現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼的“直補”模式，水費補貼就會變得毫無意義，原因在于基層的灌溉管理主體收取水費的任務(wù)不會因此而變得容易。水費補貼應(yīng)當(dāng)向基本灌溉單元的治理主體提供，當(dāng)前應(yīng)主要提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中村民小組一級，當(dāng)然，水費補貼的使用應(yīng)當(dāng)受到灌溉用水戶的監(jiān)管。 
7、用水管理中的節(jié)水激勵機制創(chuàng)設(shè)。 
在節(jié)水型社會建設(shè)的總體要求下，我國灌區(qū)在用水管理中有必要創(chuàng)設(shè)節(jié)水激勵機制。應(yīng)當(dāng)說水價制度是比水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度更為基礎(chǔ)性的激勵節(jié)約、調(diào)節(jié)水資源配置的手段。在我國當(dāng)前的水價制度中，激勵節(jié)水主要是采用“定額管理、累進(jìn)加價”辦法，這種方法主要給浪費性用水設(shè)置懲罰性水費。此外，也可以采用正面激勵的方式，即依據(jù)農(nóng)田的一般耗水標(biāo)準(zhǔn)再設(shè)立一個用水定額，對于實際用水量少于這一用水定額的用水單位給予一定的獎勵。也就是說可以同時設(shè)置正、反兩個層面的節(jié)水激勵機制，而所有相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立都應(yīng)該是針對zui末端的可計量的用水主體來設(shè)計的，即針對基本灌溉單元設(shè)置節(jié)水激勵的定額標(biāo)準(zhǔn)。 
8、健全基層水利服務(wù)組織的發(fā)展。 
基層水利服務(wù)組織主要指的是基層水利站（水務(wù)站），農(nóng)村改革后至農(nóng)村稅費改革以前，基層水利站主要負(fù)責(zé)小型灌區(qū)以及斗渠（包含部分支渠）渠段的管理，并且對其管理轄域內(nèi)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者小型的流域）的其他水利事務(wù)擔(dān)負(fù)總體性的管理責(zé)任。農(nóng)村稅費改革以后，小型農(nóng)田水利和灌區(qū)末級渠系開展了產(chǎn)權(quán)制度改革，水利站退出了這部分水利工程的管理領(lǐng)域。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實施，一些地方政府開始對水利站進(jìn)行市場化改革，比如湖北省推行了“以錢養(yǎng)事”改革，水利站更名為水利服務(wù)中心，其性質(zhì)也不再屬于行政體制的一部分，地方政府通過“市場化”的方式方式“購買”水利服務(wù)中心提供的服務(wù)。實踐表明，這一改革對水利發(fā)展是不利的，改革的結(jié)果是基層水利服務(wù)人才大量流失，而基層水利服務(wù)的質(zhì)量大幅度降低。原因在于，基層水利服務(wù)是一個綜合性的范疇，其服務(wù)事項和工作量都是難以進(jìn)行精準(zhǔn)確認(rèn)的，屬于行政體制的水利站是在職業(yè)責(zé)任制的壓力下開展各項工作，而屬于非行政體制的水利服務(wù)中心在依據(jù)市場規(guī)則提供服務(wù)的過程中，對于內(nèi)容不明晰的服務(wù)更傾向于減少工作的投入，因而改制以后服務(wù)質(zhì)量降低是一種必然結(jié)果。不僅如此，基層的水利服務(wù)是一個強調(diào)專業(yè)性與經(jīng)驗性的領(lǐng)域，一個專業(yè)知識過硬的水利人才，如果對于地方實際狀況難以熟練掌握也難以開展工作，因而在實踐中，水利人才本身也很難發(fā)生市場化的流動，政府通過市場機制購買服務(wù)并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)低成本購買高效服務(wù)的結(jié)果。由此，本文認(rèn)為基層水利服務(wù)站并不適宜進(jìn)行市場化的改制，而其在水利發(fā)展中的作用卻不可替代，我國水利發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)明確基層水利站建設(shè)的意義，并對其發(fā)展給予政策與財政資金的支持。