智庫，美國外交政策的智囊團(tuán)
20世紀(jì)伊始，政府的運作日益變得難以理解。負(fù)荷過重的政策制定者們需要通過海量的信息分析來認(rèn)識國內(nèi)政治勢力之間的討價還價、理解國際磋商的復(fù)雜架構(gòu)。大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)和國會議員很少自己從事調(diào)研工作，而是依靠政府的研究機(jī)構(gòu)、智庫、利益集團(tuán)來獲得信息和政情分析。盡管“智庫”（Think Tank）一詞的確切定義存在問題，但智庫的作用卻是明明白白的，即組織會議，出版書籍、論文、報告和期刊，鼓勵研究人員為報紙撰寫公共事務(wù)專欄文章。智庫及其研究人員就內(nèi)政外交提供急需的解析。戴安·斯通（Diane Stone）采用一個寬泛的政策網(wǎng)絡(luò)分析法，來解析智庫的活動及其動機(jī)，包括政策共同體、政策倡議聯(lián)盟和政策企業(yè)家等模型。


與歐洲政黨提供政策建議的做法不同，美國白宮和國會山的政客們無需屈從于政黨這個平臺。美國松散的政黨紀(jì)律常常促使國會議員和政府成員向智庫尋求專業(yè)性的政策服務(wù)。許多總統(tǒng)為了讓其政策與國家的意識形態(tài)相契合，也向智庫尋求建議。確實，美國總統(tǒng)還從智庫中聘請專家擔(dān)任其政府的高級職務(wù)。實際上，由于美國政治體制的分散性和碎片化，決策者們才會向思想工廠以及為其服務(wù)的學(xué)者們尋求建議。在一個立足于不同部門分享權(quán)力的政治體制、一個決策者不受政黨制約的政治體制下，智庫可以通過多條渠道使其主張上達(dá)該國的數(shù)百位立法者。多年以來，作者們通過智庫的經(jīng)費來源、獨立程度、研究類型、稅負(fù)情況、組織架構(gòu)以及政治取向來對其進(jìn)行描述。布魯金斯學(xué)會（the Brookings Institution）不會因為無意在政治上表現(xiàn)活躍，就有別于倡議型智庫，它與倡議型智庫的不同僅在于它側(cè)重于中長期研究。簡言之，與傳統(tǒng)基金會（the Heritage Foundation）這種為決策者提供短期資訊的倡議型智庫不同的是，許多早期的智庫重視的是長期影響決策者的寬領(lǐng)域議題。


“國防和外交政策上推崇現(xiàn)實主義和新自由主義主張的智庫，被劃為保守派智庫，而總體上推崇更多自由主義和國際主義主張的智庫，則被劃為進(jìn)步主義智庫�！�
本書因此聚焦于美國政策制定過程中智庫、基金會、個體捐款人、專家以及思想理念的作用。政策倡議聯(lián)盟的分析法為解析知識的長期利用提供了思路。美國外交關(guān)系協(xié)會（Council of Foreign Relations）和卡內(nèi)基基金會（Carnegie Endowment）這樣的智庫像政策論壇一樣運作，創(chuàng)造著跨界學(xué)識。具有不同政治取向的學(xué)者、政治家與新聞工作者們，通過參與智庫的倡議活動，在塑造政策話語的過程中建立起人脈網(wǎng)絡(luò)。因此，智庫時常能夠在不同政策倡議聯(lián)盟之間的競爭環(huán)境中發(fā)揮其影響力。結(jié)果是，利益集團(tuán)與知識之間存在著共生關(guān)系。立足于這一角度，本書著重分析從美國前總統(tǒng)克林頓到小布什任職期間，智庫這一精英政策規(guī)劃組織對美國外交政策所產(chǎn)生的影響。


就像大衛(wèi)·李奇（David Ricci）指出的那樣，智庫雖然對華盛頓的政治事務(wù)產(chǎn)生作用，卻較少出現(xiàn)在討論美國政治的參考書中。在李奇看來，政治學(xué)家們尚未將華盛頓的智庫及其近年來的井噴式發(fā)展，當(dāng)作美國決策活動中一個嶄新的、重要的體制性力量加以考量。在政策議程的形成過程中，智庫發(fā)揮的是“軟實力”（這是由約瑟夫·奈創(chuàng)造的概念），它們對政策爭論的用詞和傳統(tǒng)智慧提出質(zhì)疑，對決策者的思想產(chǎn)生影響。這些都是智庫引人矚目的作用。雖然與實打?qū)嵉恼�治討價還價相比，智庫的功能很難顯現(xiàn)，但這卻制造了一種特定的政治安排，將各種政治力量的討價還價置于現(xiàn)代政治制度的規(guī)范之下。


“‘市場自由主義者’在詞義上可與‘自由主義者’通約，用來指受經(jīng)典自由主義原則和自由市場經(jīng)濟(jì)思想影響的機(jī)構(gòu)或個人。被美國社會民主黨人盜用的‘自由’這一概念，在美國也被稱為‘進(jìn)步主義’，而‘社會民主主義’有時則等同于‘社會主義’。‘自由主義’作為一個標(biāo)簽出現(xiàn)于羅斯福政府及其‘新政’期間。‘偉大社會’計劃的批判者們一般被稱為‘新保守主義者’，譬如就職于像傳統(tǒng)基金會這種機(jī)構(gòu)的人們，他們受的是自由意志論和保守主義思潮的影響�！�


總統(tǒng)候選人與國會議員建立智庫，不光是利用智庫的專業(yè)政治知識，還利用智庫來規(guī)避選舉法對籌款所施加的限制，因為非營利組織是不受捐款上限約束的。捐款人可以支持其候選人的選舉活動，并且從智庫的免稅地位中受益，還能通過智庫結(jié)識官員。由此可見，智庫也成了競選團(tuán)隊的一員。鑒于美國沒有英國那種文官制度，智庫學(xué)者必須與決策者結(jié)成聯(lián)盟，來提升他們在美國行政系統(tǒng)中的發(fā)展前途。


作為民主黨領(lǐng)導(dǎo)理事會（Democratic Leadership Council）的分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)步政策研究所（The Progressive Policy Institute）成立于1989年。當(dāng)1992年比爾·克林頓決定角逐總統(tǒng)職位時，進(jìn)步政策研究所從他身上豁然看到了一位推動其進(jìn)步主義使命的合適人選，因為克林頓支持進(jìn)步政策研究所力推的對政府進(jìn)行改革的“推動變革”（Mandate for Change）藍(lán)圖。許多記者斷言進(jìn)步政策研究所的觀點將主導(dǎo)華盛頓的議程。最值得重視的是，進(jìn)步政策研究所認(rèn)為通過刺激經(jīng)濟(jì)增長、發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育、拓展發(fā)展機(jī)會、增強(qiáng)金融和人身安全，能夠重振“美國夢”。不僅如此，預(yù)防犯罪、醫(yī)療和環(huán)境安全等議題也進(jìn)入了克林頓的新民主論壇議程。進(jìn)步政策研究所還堅信在經(jīng)濟(jì)和政治自由化的基礎(chǔ)上建立新的國際架構(gòu)有利于維護(hù)全球秩序。進(jìn)步政策研究所的研究結(jié)論要求在美國建立新的進(jìn)步主義政治，而在營銷其主張的戰(zhàn)略上則以傳統(tǒng)基金會和卡托研究所（the CATO Institute）的做法為榜樣。


鑒于“新美國世紀(jì)計劃”(The Project for the New Hmerican Century)與美國企業(yè)研究所（American Enterprise Institute）以及《旗幟周刊》雜志（由“新美國世紀(jì)計劃”主席威廉·克里斯托爾定稿）的主張相一致，其提出的原則不僅得到了小布什的公開支持，而且早在1997年就引起了克林頓政府的關(guān)注�！靶旅绹�世紀(jì)計劃”提出了在新世紀(jì)保持美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的新里根主義政策，以“強(qiáng)軍”和“道義上的旗幟鮮明”為標(biāo)志。迪克·切尼、唐納德·拉姆斯菲爾德、保羅·沃爾福威茨以及杰布·布什都支持這一原則并簽了字。當(dāng)小布什發(fā)展出自己的主義來增進(jìn)和保護(hù)美國安全利益時，“新美國世紀(jì)計劃”則為其政府入侵阿富汗和伊拉克正名�！�9·11”悲劇之后，這個與布什所在的白宮關(guān)系過硬的小型智庫一下子名揚全國。也確有一些記者認(rèn)為“新美國世紀(jì)計劃”為布什主義奠定了基礎(chǔ)。


本書對美國內(nèi)政外交職能的歷史性分權(quán)是否能繞開美國的權(quán)力制衡制度進(jìn)行考察。就打擊恐怖主義的戰(zhàn)爭而言，美國外交政策是否變成了行政部門的專屬領(lǐng)域而不受國會控制？克林頓領(lǐng)導(dǎo)下的民主黨政府是否將內(nèi)政置于外交之下？克林頓政府時期國家將重點從內(nèi)政轉(zhuǎn)向外交的趨勢是否在小布什任職期得以延續(xù)下去？考慮到孟德斯鳩關(guān)于行政部門有權(quán)采取“緊急行動”的論述，這一范式的轉(zhuǎn)移也就是合理合法的。下列一些問題有待澄清： 美國對外政策的帝國式過度擴(kuò)張是否能有效地被國內(nèi)機(jī)制所阻止？對遵守國際法以及與多邊組織進(jìn)行合作的關(guān)注日益增強(qiáng)，要求美國國內(nèi)強(qiáng)化控制其對外政策的能力。


鑒于智庫的政策建議不適當(dāng)?shù)刂幌蛐姓�部門提供，以致國會被排除在了對外政策決策活動之外，這一點特別成問題。正因為此，政治學(xué)家們都會把目光集中在分析白宮、國家安全委員會、國務(wù)院以及五角大樓之間的決策制度是如何發(fā)展演變的。
在這種情況下，學(xué)者們考察了在反恐戰(zhàn)爭中如何處理法治、國際法、人權(quán)、權(quán)力制衡制度，以及對聯(lián)合國的責(zé)任這些問題。尊重美國憲法、服從國際法以及建設(shè)強(qiáng)有力的國際制度(如聯(lián)合國)表明，克林頓總統(tǒng)及其前任老布什都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重美國盟友的觀點，以打造廣泛的同盟關(guān)系。有鑒于此，本書力圖證明： 從克林頓的自由主義執(zhí)政階段到小布什的新保守主義執(zhí)政階段，從他們各自執(zhí)政時期迥異的政治議程中，可以推導(dǎo)出美國國家安全政策是如何從被動反應(yīng)型轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃映鰮粜偷摹?br />