序言 探究中國特色的政府資產(chǎn)負(fù)債表 促進(jìn)財(cái)政治理的現(xiàn)代化

2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)之后，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)又接踵而至，中國會(huì)發(fā)生類似危機(jī)呢？社會(huì)各界比過去任何時(shí)候都更加關(guān)心中國政府到底有多強(qiáng)的應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。釋疑需要了解中國政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。當(dāng)時(shí)，對(duì)于地方債規(guī)模到底有多大，有不小的爭議。不同的假設(shè)會(huì)得出不同的結(jié)論。唱衰者甚至認(rèn)為中國債務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)讓中國崩潰，顯然這不是事實(shí)，但中國到底有多強(qiáng)的應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力呢？持續(xù)增長的財(cái)政收入有助于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但經(jīng)常性收入畢竟首先要滿足經(jīng)常性支出的需要，應(yīng)對(duì)歷史累積起來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在相當(dāng)大程度上需要考慮政府資產(chǎn)因素。資產(chǎn)是可以帶來未來經(jīng)濟(jì)效益的資源，資產(chǎn)持續(xù)帶來的收入和資產(chǎn)變賣的一次性收入都可以用于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中國規(guī)模龐大的國有經(jīng)濟(jì)、國有土地和其他國有資源都可以帶來巨額收入，但是政府資產(chǎn)到底有多大，仍然需要給出較為明確的答案。摸清家底，是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。基于此，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心啟動(dòng)中國政府資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的研究。

一 編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的現(xiàn)實(shí)意義

普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。在帝王占盡天下資源的時(shí)代，帝王家也必須掌握自身可動(dòng)用資源的情況，要不時(shí)地進(jìn)行權(quán)衡取舍，什么可以做，什么不能做�，F(xiàn)代社會(huì)中，政府所謂的理財(cái)實(shí)際上只是代理天下之財(cái)，所掌握的資源也只是社會(huì)資源的一部分，鋪張浪費(fèi)、奢靡之風(fēng)，均非社會(huì)所需�，F(xiàn)代政府更有必要了解自己的資產(chǎn)和負(fù)債情況。

涓涓細(xì)流，各種財(cái)政收入或者當(dāng)即轉(zhuǎn)化為支出，或者形成各類資產(chǎn)。如此，收支在預(yù)算表中就會(huì)得到體現(xiàn)。政府在不同時(shí)期形成的資產(chǎn)未來都有可能轉(zhuǎn)化為政府可支配財(cái)力。由此，政府資產(chǎn)就成為應(yīng)對(duì)不時(shí)之需的儲(chǔ)備。面對(duì)各種不確定性，現(xiàn)代國家基本上放棄了量入為出的理財(cái)原則，而轉(zhuǎn)向量出為入，這樣，收支缺口的出現(xiàn)就非常正常。收不抵支，就有了赤字和公債。債務(wù)需要償還。政府有多少償債能力，除了看當(dāng)期財(cái)政收入之外，還要參考政府資產(chǎn)狀況。在經(jīng)濟(jì)遇到困難時(shí)，財(cái)政收入往往增長乏力，甚至負(fù)增長，但這并不意味著政府就一定要慘淡過日。往昔所積累的資產(chǎn)能夠在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻助政府一臂之力。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)就可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重時(shí)甚至釀成財(cái)政危機(jī)。因此，政府未雨綢繆，實(shí)屬必要。

未雨綢繆要求財(cái)政有應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的能力。這就要求政府能預(yù)測(cè)未來風(fēng)險(xiǎn)，且對(duì)自身應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的能力有充分的了解。政府資產(chǎn)負(fù)債表，可以幫助政府了解這方面的信息�，F(xiàn)代政府是受人民之托而成立的政府。人民對(duì)政府的監(jiān)督也需要有充分披露政府信息的載體。政府預(yù)算可以幫助人民了解政府收支信息，政府資產(chǎn)負(fù)債表以及其他報(bào)表可以讓人民掌握更全面的政府財(cái)務(wù)狀況。中國正在完善預(yù)算管理制度，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算改革的全面規(guī)范、公開透明目標(biāo)。這不僅僅需要改進(jìn)收支預(yù)算管理制度，而且還要構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。

二 編制中國政府資產(chǎn)負(fù)債表需注意特殊國情

中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制尚處于試點(diǎn)階段，其中存在許多需要克服的難題。政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制服從于目標(biāo)，政府資產(chǎn)的內(nèi)涵界定同樣要從目標(biāo)出發(fā)。不是政府控制的資產(chǎn)在政府資產(chǎn)負(fù)債表上體現(xiàn)，意義不大。

政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制首先因金融危機(jī)而起。編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，所要解決的是中國政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的能力到底有多大這一問題。不是所有資產(chǎn)都是可以動(dòng)用的資產(chǎn)。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但一方面我們無法真正掌握礦產(chǎn)資源的實(shí)際總數(shù)，另一方面有些礦產(chǎn)資源即使我們明知它在那里，也不適合開采，這樣的礦產(chǎn)資源肯定屬于國有資產(chǎn)范疇，但在編制政府資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)需要慎重處理�？偟脑瓌t應(yīng)該是，不能動(dòng)用的資產(chǎn)即使是政府資產(chǎn)，也不必在政府資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)�，F(xiàn)代政府所擁有的資產(chǎn)形式多樣，中央銀行作為一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)，它所擁有的資產(chǎn)應(yīng)該怎么處理？中央銀行發(fā)行貨幣，實(shí)際上是通過負(fù)債的方式擴(kuò)大自己的資產(chǎn)。中央銀行自身的資產(chǎn)負(fù)債表會(huì)隨著貨幣發(fā)行而擴(kuò)張，但是，政府的實(shí)際可支配財(cái)力增加了多少，是一個(gè)不好回答的問題，因?yàn)閷?shí)際可支配財(cái)力與物價(jià)水平有密切關(guān)系。因此，中央銀行資產(chǎn)不能被直接列入政府資產(chǎn)，否則可能產(chǎn)生誤導(dǎo)。

土地作為自然資源，一些國家的政府資產(chǎn)負(fù)債表中不列示。但是，對(duì)于中國來說，土地在中國地方政府可支配財(cái)力形成中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，如果不列示，那么這就很容易低估政府的可支配財(cái)力。最近20年，地方政府無論是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還是提供公共服務(wù)，都離不開土地所產(chǎn)生的財(cái)力。因此，無論如何，土地都應(yīng)該在政府資產(chǎn)負(fù)債表中得到體現(xiàn)。但是，這里有一個(gè)估值問題。不是所有的土地都值錢，不是所有的土地都能得到利用。因此，應(yīng)該有合適的方法區(qū)分不同的土地，并用合理的方法對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)。

中國國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模不小。國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、國家參股企業(yè)的國有資產(chǎn)如何計(jì)算也是一個(gè)難題。不同企業(yè)根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則采取不同的資產(chǎn)計(jì)量方法，直接加總肯定有這樣那樣的問題。但是，舍棄直接加總方法，又有什么方法可以替代呢？能做到用統(tǒng)一的方法計(jì)量，確實(shí)不錯(cuò)。這樣的理想狀態(tài)實(shí)際上是無法達(dá)到的。例如，同樣是無形資產(chǎn)，有并購交易的企業(yè)就可能計(jì)算在內(nèi)；沒有并購交易的企業(yè)，就可能不予計(jì)算，而且即使都計(jì)算無形資產(chǎn)的價(jià)格，由于所采用的評(píng)估方法不同，也可能有不同的結(jié)論�？紤]到這樣那樣的因素，次優(yōu)的直接加總計(jì)算政府資產(chǎn)總額的方法可能會(huì)勝出一籌。

三 采取謹(jǐn)慎性原則編制中國政府資產(chǎn)負(fù)債表

政府負(fù)債狀況一直是爭議很大的問題。直接顯性負(fù)債幾乎沒有爭議，但是間接負(fù)債、或有負(fù)債、隱性負(fù)債等爭議不斷。間接負(fù)債在多大程度上才會(huì)傳遞到政府，并最終轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)責(zé)任呢？這中間的傳遞過程，不同的間接負(fù)債可能有不同的情形，很難一刀切�；蛴胸�(fù)債同樣如此，或有負(fù)債或者轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債，或者不轉(zhuǎn)化，一切皆有可能，但是轉(zhuǎn)化的可能性又有多大呢？隱性負(fù)債可能更加復(fù)雜，潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)首先要?dú)v經(jīng)顯性化過程，各種各樣的計(jì)量問題都可能出現(xiàn)。中國地方政府的間接負(fù)債和或有負(fù)債問題是最受關(guān)注的問題。地方政府不直接舉債，但是只要地方政府擁有地方國有企業(yè)，間接舉債機(jī)制就一直存在，間接負(fù)債以及或有負(fù)債問題就會(huì)不同程度地存在。我們需要確立的是，即使地方政府沒有舉債的額度限制，地方層面也應(yīng)有力量遏制地方政府的盲目舉債沖動(dòng)�，F(xiàn)階段顯然這一目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn)，地方政府的債務(wù)問題仍然會(huì)復(fù)雜下去。雖然我們很難一一厘清地方政府的債務(wù)責(zé)任，但是采取謹(jǐn)慎的做法，可以最大限度地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的金融危機(jī)。

中國亟須設(shè)計(jì)出符合自身特點(diǎn)的政府資產(chǎn)負(fù)債表框架體系，無論是從應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的角度，還是從提高財(cái)政治理的現(xiàn)代化水平來看，這都是應(yīng)當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)代財(cái)政制度需要有與之匹配的良好的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系。當(dāng)下，太多的人關(guān)注地方債問題，實(shí)際上，人口老齡化所帶來的養(yǎng)老和醫(yī)療保障問題的嚴(yán)重性超出社會(huì)的想象。這意味著，社�；�金的缺口問題不容小覷。我們的研究表明，中國政府的總資產(chǎn)完全能夠覆蓋包括社�；�金缺口在內(nèi)的總負(fù)債，且還有較大空間。這是我們?cè)嚲幹普�府資產(chǎn)負(fù)債表的一個(gè)應(yīng)用。