序
研究土地制度,存在起點(diǎn)選擇的問(wèn)題。以保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利為起點(diǎn),法學(xué)界逐步形成一套關(guān)于中國(guó)土地制度的話(huà)語(yǔ)體系,并影響當(dāng)前改革。跟其中一些人接觸后發(fā)現(xiàn),他們中的大部分人并不關(guān)心我國(guó)土地制度的現(xiàn)實(shí),而是常常用德國(guó)或者美國(guó)的法律規(guī)范來(lái)批判我國(guó)實(shí)踐。這讓人感到困惑,難道離開(kāi)德國(guó)民法或者美國(guó)的財(cái)產(chǎn)制度,我國(guó)的土地制度就不存在自身的合法性基礎(chǔ)嗎?
前幾日,我們?cè)诒本┺r(nóng)村調(diào)查時(shí)看到,當(dāng)?shù)丶w土地制度運(yùn)行越是良好的村莊,村級(jí)治理就越是良好。那些集體組織發(fā)揮作用的村莊,不僅公共品供給有效,而且國(guó)家惠農(nóng)資源投入也越是容易起成效。集體土地制度構(gòu)成農(nóng)村善治的關(guān)鍵。圍繞這些現(xiàn)象,我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中討論了土地制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的問(wèn)題。我曾經(jīng)指導(dǎo)讀書(shū)的一位學(xué)生,現(xiàn)在已經(jīng)法學(xué)博士畢業(yè),她向我們介紹長(zhǎng)期困擾我國(guó)法學(xué)界的一個(gè)難題是,如何將公有土地制度納入以個(gè)體產(chǎn)權(quán)為根基的現(xiàn)代民法體系中。主流的法學(xué)理論解釋不了公有的性質(zhì),自然就無(wú)法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行定義,也無(wú)法區(qū)分憲法意義上的“國(guó)家所有”與民法意義上的“國(guó)家所有”。
法律上,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被視為“特殊組織”或“其他組織”。制定法律的人盡管意識(shí)到了它與其他類(lèi)型的組織主體不同,但是卻對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身屬性并沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí),因此只好用“其他”來(lái)指稱(chēng)。在實(shí)踐中,推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革,必須建立在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織屬性深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。也就是說(shuō),僅僅在法條中將其定義為“其他”是不夠的。在很多人那里,“其他組織”僅僅是一個(gè)詞語(yǔ),將其替換為“A組織”或者“B組織”并無(wú)差別,因?yàn)椤癆組織”或者“B組織”也可以在法律條文中與一般法人組織區(qū)分開(kāi)來(lái)。由于缺乏對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí),“其他”就成為沒(méi)有內(nèi)容的抽象詞匯。更有甚者,由于德國(guó)、美國(guó)或是其他國(guó)家的制度里沒(méi)有這個(gè)事物,有人于是就將我們實(shí)實(shí)在在存在和發(fā)揮巨大作用的集體經(jīng)濟(jì)組織視為“怪胎”。這一類(lèi)看法,幾乎成為當(dāng)前我國(guó)土地制度研究上的主流。這類(lèi)主流認(rèn)識(shí),試圖拋棄我國(guó)土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí),將德國(guó)或是美國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)當(dāng)作一般現(xiàn)實(shí)。
還有一類(lèi)思路是,追求對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、規(guī)律和功能的認(rèn)識(shí),通過(guò)研究將法律上的“其他組織”變成包含具體內(nèi)容的制度和實(shí)踐。這種思路將我國(guó)土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)作為討論問(wèn)題的起點(diǎn),深入考察土地制度實(shí)踐,實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)其合理性和不合理性成分,并分析制度改善方案。
以上談?wù)搶?duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的看法,是想通過(guò)這個(gè)來(lái)表明我們看問(wèn)題的思路。我本人不從事法學(xué)研究,我們團(tuán)隊(duì)中關(guān)注土地制度的同人,也從來(lái)沒(méi)有人會(huì)對(duì)照著國(guó)外法律條文來(lái)批評(píng)中國(guó)土地制度實(shí)踐。法律是社會(huì)制度的一種形式,研究土地制度最終會(huì)指向相關(guān)法律。盡管如此,作為基本社會(huì)制度的土地制度卻不是學(xué)習(xí)過(guò)法律知識(shí)的人的思想產(chǎn)物,想要建立更好適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的土地制度,必須回到社會(huì)現(xiàn)實(shí)。
我本人以及我所在的團(tuán)隊(duì)較晚才開(kāi)始關(guān)注土地問(wèn)題。在從事農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的研究過(guò)程中,我們發(fā)現(xiàn)主流理論所無(wú)法理解的中國(guó)土地制度,在實(shí)踐中卻發(fā)揮重要的作用。比如,集體土地制度在解決土地細(xì)碎化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代等方面的作用;再如征地制度在促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展以及保障社會(huì)公平等方面的作用。我認(rèn)為,不能抽象地去討論一項(xiàng)制度的好與壞,也不存在抽象的“好制度”或者“壞制度”。當(dāng)一項(xiàng)制度能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平時(shí),它就是好的制度,否則,就是應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的制度。我國(guó)現(xiàn)存的土地制度,在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平方面都發(fā)揮積極作用,不能因?yàn)椴环掀渌麌?guó)家的制度規(guī)范而否定它。
中國(guó)現(xiàn)有的土地制度是經(jīng)過(guò)不斷改革完善形成的。經(jīng)過(guò)新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè),消滅土地私有制,建立土地公有制度,土地公有制是我國(guó)土地制度的根本起點(diǎn)。一些人試圖將其他國(guó)家的制度照搬到中國(guó),是忽視了我國(guó)土地制度的根本起點(diǎn)。比如,一些人認(rèn)為《土地管理法》不符合物權(quán)規(guī)則,主張按照物權(quán)原則來(lái)修改《土地管理法》。這類(lèi)主張,忽視我國(guó)土地制度的起點(diǎn)是《憲法》所規(guī)定的土地公有制,修訂《土地管理法》不能越過(guò)這個(gè)底線(xiàn)。桂華在本書(shū)中討論“中國(guó)土地制度的憲法秩序”,針對(duì)的是一部分人試圖超越《憲法》來(lái)理解土地制度。其中,一個(gè)簡(jiǎn)單而又十分重要的道理是,中國(guó)土地制度的基本原則是由《憲法》而非《物權(quán)法》規(guī)定的。土地屬于基本生產(chǎn)資料而非私有財(cái)產(chǎn),帶著憲法的視角,才能夠理解《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款的內(nèi)涵,并指導(dǎo)當(dāng)前改革沿著正確方向前進(jìn)。
在本書(shū)中,桂華將建設(shè)用地與農(nóng)用地分開(kāi)討論,全面涉及當(dāng)前一些重大焦點(diǎn)問(wèn)題,比如征地制度改革、土地承包法修訂、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革等。桂華不是法學(xué)專(zhuān)業(yè)出身,為了更好地對(duì)話(huà),他運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)研究方法來(lái)討論很多法學(xué)問(wèn)題。即這本書(shū)關(guān)于我國(guó)土地制度的認(rèn)識(shí),都來(lái)自于作者廣泛的社會(huì)調(diào)查和基于調(diào)查的思考。這是一本接地氣的著作,它會(huì)帶給我們關(guān)于中國(guó)土地制度很多完全不同的認(rèn)識(shí)。
是為序。
賀雪峰
麻城五腦山2017年7月30日
桂華,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員;長(zhǎng)期從事我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題研究。近五年來(lái),在全國(guó)十余省市開(kāi)展實(shí)地調(diào)研,累計(jì)完成五百個(gè)工作日的田野調(diào)查,在《法學(xué)研究》《政治學(xué)研究》《馬克思主義研究》等期刊發(fā)表文章多篇。
緒論
第一章集體所有制下的地權(quán)配置與制度設(shè)置
第一節(jié)集體農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)配置原則
第二節(jié)土地承包經(jīng)營(yíng)制及其當(dāng)前困境
第三節(jié)尊重集體所有權(quán)的農(nóng)地制度重構(gòu)
第二章城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度合法性分析
第一節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元制度
第二節(jié)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益及其分配
第三節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“不同權(quán)”的法律基礎(chǔ)
第四節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方式及其困境
第五節(jié)土地制度的社會(huì)主義憲法秩序
第三章宅基地管理與物權(quán)法的適用限度
第一節(jié)宅基地管理制度的結(jié)構(gòu)與功能
第二節(jié)宅基地屬性及對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)話(huà)語(yǔ)的反思
第三節(jié)物權(quán)法在宅基地管理中的限度
第四節(jié)城鎮(zhèn)化背景下的宅基地制度完善
第四章“城市土地國(guó)家所有”的憲法解釋
第一節(jié)“國(guó)家所有”的剩余控制權(quán)說(shuō)
第二節(jié)土地自然增值與國(guó)家剩余控制權(quán)實(shí)現(xiàn)
第三節(jié)城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化的合憲性分析
第四節(jié)超越“國(guó)有所有”的二元論
第五章農(nóng)村宅基地制度財(cái)產(chǎn)化改革陷阱
第一節(jié)我國(guó)農(nóng)村宅基地的公有私用制度
第二節(jié)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化改革主張及其辨析
第三節(jié)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民宅基地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)
第六章土地承包經(jīng)營(yíng)制度的異化與回歸
第一節(jié)作為集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營(yíng)
第二節(jié)土地財(cái)產(chǎn)化改革及其制度異化
第三節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型背景下的制度供給評(píng)析
第四節(jié)回歸經(jīng)營(yíng)制度的改革展望
參考文獻(xiàn)
后記