序言 殷一璀歷時(shí)兩年的《上海城市立法戰(zhàn)略研究》成果終于與讀者見(jiàn)面了。地方立法戰(zhàn)略研究在國(guó)內(nèi)還剛剛起步，研究團(tuán)隊(duì)以十三五及更長(zhǎng)時(shí)期為時(shí)間軸線(xiàn)，聚焦立法需求，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的視角對(duì)上海未來(lái)立法進(jìn)行整體性研究，邁出了探索性的一步，很有意義。黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)分別對(duì)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署。中央謀篇布局，上海勇立潮頭，司法體制改革、教育綜合改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、公安改革、國(guó)資國(guó)企改革等都在上海率先試點(diǎn)，迫切需要法治建設(shè)加速跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)改革與法治的雙輪驅(qū)動(dòng)。立法是法治的前提和基礎(chǔ)，人大要真正發(fā)揮好立法主導(dǎo)作用，必須對(duì)各領(lǐng)域的立法需求一個(gè)基本把握，做到心中有數(shù)、手中有菜，才能主導(dǎo)有理、判斷有據(jù)，這是我們開(kāi)展這項(xiàng)課題研究的初衷和緣由。 2015 年6 月，上海市人大常委會(huì)正式啟動(dòng)課題研究工作，成立了總課題組，并組織了三方面力量承擔(dān)分課題研究工作：一是各委員會(huì)課題組，分別由市人大內(nèi)司委、財(cái)經(jīng)委、教科文衛(wèi)委、城建環(huán)保委、僑民宗委和外事委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、法工委、代表工委、預(yù)算工委等10 個(gè)委員會(huì)組成，主要任務(wù)是對(duì)本領(lǐng)域現(xiàn)行法規(guī)進(jìn)行評(píng)估梳理，提出本領(lǐng)域立法需求和項(xiàng)目建議，著力解決實(shí)踐性、操作性問(wèn)題。二是平行綜合研究課題組。分別委托上海社科院、市社聯(lián)、市政府法制辦以及上海市法治研究會(huì)開(kāi)展。主要任務(wù)是開(kāi)展立法需求的綜合研究，著力解決理論性、前瞻性問(wèn)題。三是外發(fā)專(zhuān)題研究課題組。由常委會(huì)研究室委托市科委發(fā)展研究中心招標(biāo)，由上海交大、上海大學(xué)、華東政法大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)、上海社科院等10 多家高校、科研院所的專(zhuān)家學(xué)者承接了15 項(xiàng)研究專(zhuān)題，主要任務(wù)是就上海地方立法的重要問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題研究，提升研究的精度和深度。 兩年來(lái)，各分課題組作了大量艱苦細(xì)致的工作，付出了巨大的努力，取得了豐碩的成果。這里，特別要感謝由潘世偉同志、葉青同志領(lǐng)銜的上海社科院課題組，他們組織了上海各高校近40 位專(zhuān)家學(xué)者，圍繞13 個(gè)重點(diǎn)研究領(lǐng)域集中攻關(guān)，歷時(shí)一年，形成了33 萬(wàn)字的研究成果。這份成果既充分體現(xiàn)了一流智庫(kù)的水平，又非常實(shí)務(wù)接地氣，具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。同時(shí)還要感謝由沈國(guó)明同志領(lǐng)銜的上海市社聯(lián)課題組，該課題組由上海交大凱原法學(xué)院的師生參與，立足上海未來(lái)發(fā)展需求，從專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性的角度對(duì)本市170 多部現(xiàn)行地方性法規(guī)進(jìn)行了梳理，對(duì)我們把握現(xiàn)行法規(guī)的生存狀況很有幫助�？傉n題起草工作于2016 年8 月啟動(dòng)，期間，起草組學(xué)習(xí)了十八大以來(lái)中央深改組通過(guò)的100 多項(xiàng)文件精神，研究了本市頒布的十三五規(guī)劃綱要和40 多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，分析了十四屆人大以來(lái)代表議案和代表調(diào)研報(bào)告，向全體市人大代表發(fā)放問(wèn)卷調(diào)研，并充分借鑒了上海市法學(xué)會(huì)、常委會(huì)立法研究所的研究成果，最后成稿階段又聽(tīng)取了本市40 多家規(guī)劃編制部門(mén)的意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，課題總報(bào)告提出的100 多項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求，是在充分論證、反復(fù)推敲、廣匯民意的基礎(chǔ)上完成的，凝結(jié)了各方面的智慧和心血。 回看兩年走過(guò)的路，課題調(diào)研的收獲是全方位的。比如，調(diào)研在謀劃地方立法時(shí)，不僅考慮與國(guó)家法律相銜接，同時(shí)也考慮同國(guó)家和本市十三五發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，這一對(duì)標(biāo)方向是全新的，體現(xiàn)了立法工作主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的要求。比如，調(diào)研分別從專(zhuān)家學(xué)者視角、政府工作視角和社會(huì)公眾視角研究地方立法需求，更有利于本市立法把握客觀規(guī)律、反映人民訴求。比如，調(diào)研沒(méi)有直接提出立法建議，而是以立法需求為落腳點(diǎn)，以需求視角來(lái)思考立法的方向和路徑，這也是一種立法思路的改變。再比如，調(diào)研廣泛動(dòng)員高校和科研院所參與，在立法部門(mén)和研究部門(mén)之間搭建了一座通暢的連心橋，為今后市人大常委會(huì)推進(jìn)科學(xué)立法、充分發(fā)揮專(zhuān)家作用奠定了基礎(chǔ)。相信這些新思路、新視角、新探索同課題成果一樣，富有價(jià)值、值得回味。 法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。本書(shū)是上海市人大常委會(huì)努力謀求良善之法、管用之法的一本重要研究成果。站在新時(shí)代的起跑線(xiàn)上，上海市人大將牢記使命、勤勉履職，為全面落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)、建設(shè)上海法治完善的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市繼續(xù)努力！ 2017 年10 月