第一章 國家事業(yè)單位改革綜述 事業(yè)單位，是指“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。（摘自1998年（2004年進行修改）頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》）。事業(yè)單位有以下特征：一是經(jīng)費由政府供給，不以營利為目的；二是管理體制行政化，由于長期的歷史原因，事業(yè)單位一直由政府主導(dǎo)，政府部門通過指示、命令和條例等手段管理事業(yè)單位；三是工作崗位穩(wěn)定，基本屬于“鐵飯碗”；四是機構(gòu)類別復(fù)雜、職工隊伍龐大、科研精英云集。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國有126萬個事業(yè)單位，囊括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)研究、地質(zhì)勘查等方方面面，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。無論是機構(gòu)數(shù)還是從業(yè)人員數(shù)，都是僅次于企業(yè)的第二大法人組織。 事業(yè)單位是我國社會主義制度條件下特有的組織部門，是我國經(jīng)濟社會建設(shè)的重要力量，為新中國建設(shè)發(fā)展做出了巨大貢獻。但是，面對新形勢、新要求，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活。公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。有的事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個公共機構(gòu)的基本價值取向。這些問題影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，迫切需要通過分類改革加以解決。 1985年黨中央、國務(wù)院下發(fā)一系列關(guān)于文教、衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)體制改革的文件，啟動了中國特有的“事業(yè)單位”改革，至今已有30多年的時間。其間，相關(guān)的人事聘用、機構(gòu)編制、管理體制、績效工資、養(yǎng)老保險等改革和試點細水長流般地延宕至今。 黨的十七大提出加快推進事業(yè)單位分類改革，十七屆二中全會要求抓緊制定事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見和方案。2012年4月16日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）全文發(fā)布，圍繞到2020年建成中國特色公益服務(wù)體系的目標，提出了一系列新戰(zhàn)略、新思路、新舉措�！吨笇�(dǎo)意見》要求事業(yè)單位分三類進行改革；實現(xiàn)政事分開、事企分開、管辦分離；事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制過渡期一般為5年，過渡期事業(yè)編制只減不增；從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進展；到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。 這是新中國成立以來第一次對事業(yè)單位改革進行的頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，是黨中央、國務(wù)院從改革發(fā)展全局出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略部署，標志著我國事業(yè)單位改革和發(fā)展進入了新的歷史階段。 改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革的深化，事業(yè)單位改革也在不斷推進。黨的十一屆三中全會至今，我國事業(yè)單位改革大體經(jīng)歷了五個階段： 一、1978年黨的十一屆三中全會到1992年黨的十四大這一階段主要是撥亂反正，恢復(fù)社會事業(yè)，適當下放各類事業(yè)單位的管理權(quán)，大多數(shù)事業(yè)單位實行行政首長負責(zé)制，行政首長對本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。 1985年，中央陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，《關(guān)于教育體制改革的決定》等文件，科技體制改革全面展開，對教育事業(yè)單位進行的具體改革：有步驟地實行九年制義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育由地方負責(zé)、分級管理，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，改革高等學(xué)校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等。國務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報告》，對衛(wèi)生事業(yè)單位改革提出了要求。中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了文化部《關(guān)于藝術(shù)表演團體改革的意見》，對文化事業(yè)單位改革做出了部署。自此，我國事業(yè)單位改革在科研、衛(wèi)生、教育、文藝等領(lǐng)域陸續(xù)展開。 二、1992年黨的十四大到2002年黨的十六大 黨的十四大提出，按照機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度。在以后的十年間，各類事業(yè)單位的改革全面鋪開。 1996年，中辦、國辦印發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》。這是黨和國家就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個專門文件。文件提出了事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和目標，以及事業(yè)單位改革的具體措施。 1999年4月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國土資源部、中央編辦、體改辦《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》，拉開了地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革的大幕，對此后的地質(zhì)調(diào)查工作的格局產(chǎn)生了重要影響。 1998年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的實施意見》。1998年12月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、中央編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機關(guān)后勤體制改革意見》。1999年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了科技部、中央編辦等5部門《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個國家局所屬科研機構(gòu)管理體制改革的意見》。1999年8月，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整中央國家機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市廳局報刊結(jié)構(gòu)的通知》。1999年8月和2000年5月，國辦分別下發(fā)了《關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的通知》、《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類 社會中介機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制意見的通知》。2000年2月，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于調(diào)整國務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)實施的意見》。2001年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、國家廣電總局、新聞出版總署《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》。 所有這些文件，對各類事業(yè)單位的改革都提出了具體政策，事業(yè)單位改革分領(lǐng)域持續(xù)推進。 三、2002年黨的十六大至2007年黨的十七大 2002年，黨的十六大強調(diào)，“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進事業(yè)單位改革”，五中全會進一步提出“加快推進事業(yè)單位分類改革”。 2003年7月開始，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央文化體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)下，在全國9個地區(qū)和35個單位進行了文化體制改革試點。2005年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面深入推進。