前　言

自２０１３年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 以來，學界就展開了國家治理與財政改革關(guān)系的熱烈討論。借此書出版之際，在此談談我對這個問題的一些思考。

治理 一詞，本是個政治和公共管理學科中的概念。一般認為，所謂治理，是相對于自上而下的管理而言，體現(xiàn)的是多元、參與、協(xié)商、共治等內(nèi)涵。多元是指主體，即除了政府，還應將企業(yè)、社會組織、公民等包含在內(nèi)，且每一類中還應包括可能存在利益沖突、訴求各異的各方。參與是指所有主體都有平等參與那些與自己切身利益攸關(guān)的公共政策討論的機會，當然參與的具體方式比如是直接參與還是代議要因具體情況而有所不同。協(xié)商是指對于利益訴求不完全一致，甚至可能存在嚴重沖突的各方，要在充分表達的基礎(chǔ)上尋求 最大公約數(shù) ，其實質(zhì)是現(xiàn)代政治中最精髓的兩個字：妥協(xié) 。共治是指所有主體通過共同參與達成對于公共事務的共同決定，并在這一過程中形成共同的價值觀�？梢钥闯�，治理 這個概念更多的是政治性的、社會性的，而非經(jīng)濟性的、技術(shù)性的。

長期以來，財政一直被認為主要是經(jīng)濟性的、技術(shù)性的。對于財政最一般的定義是：政府的收支活動。因此財政主要研究的是收、支、用、管，即稅收、財政支出、預算管理以及中央與地方財政體制等一系列具體問題。研究方法也主要是經(jīng)濟性的，以前的研究主要偏定性，近年來定量研究、實證研究則大行其道。研究群體主要是經(jīng)濟學者，甚至從學科上看，財政也長期歸于經(jīng)濟學之下的應用經(jīng)濟學科。一言以概之，既有財政是政府財政的代名詞，通過收稅、預算、會計、報表等一系列技術(shù)手段管理政府收支活動，財政活動一切基于政府、一切為了政府。

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)生的巨大變化，財政形態(tài)也處于嬗變之中（這在學術(shù)界常常冠以財政本質(zhì)的相關(guān)研究）。１９９４年以前，財政理論中國家分配論一統(tǒng)天下。１９９４年以后，財政開啟了 公共財政之路，許多重要的財政管理舉措如部門預算、政府采購、國庫集中支付、收支兩條線等在這一個時期陸續(xù)推出，一個與市場經(jīng)濟體制相適應的財政管理框架基本上構(gòu)建成型。以２０１３年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標志，財政進入了一個新的歷史時期，開始了由公共財政向現(xiàn)代財政的第二次蛻變。

與公共財政所強調(diào)的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的大背景不同，建設(shè)現(xiàn)代財政的背景是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既涉及經(jīng)濟體制改革，更涉及行政體制、社會管理體制、生態(tài)文明建設(shè)等治國理政的方方面面，內(nèi)涵與外延都大得多。所以筆者認為，現(xiàn)代財政與公共財政最大的區(qū)別在于：公共財政語境下，財政主要關(guān)注的是公共支出占全部財政支出的比重，即財政支出中有多少錢花到了民生上、花到了老百姓身上。相對于國家分配論下的生產(chǎn)建設(shè)型財政，這顯然是一種非常積極和重要的變化，但坦率地講，中國的公共財政主要在于培養(yǎng)政府的公共民生自覺，仍然是一種自上而下的給予。相比較而言現(xiàn)代財政的內(nèi)涵 即使從來沒有被準確表述過 則是基于多元、參與、協(xié)商、共治的這一 治理 基礎(chǔ)，既有自上而下，更有自下而上；既有政府自覺，更有公眾主動參與以及整合不同意見的程序與機制。更重要的是，在這一過程形成了共同價值觀和所有人 同呼吸、共命運 、休戚與共的 命運共同體 之感。

因此，現(xiàn)代財政 除了繼續(xù)保持財政之經(jīng)濟性、技術(shù)性這一面外，

更迫切的是要引進和加強其政治性、社會性的另一面。放眼當下，這一潮流正在形成過程之中。近年來，多名財政專家撰文強調(diào)財政的綜合性與交叉性、關(guān)于財政學科屬性的討論也已成為財政學界最熱的話題之一。國內(nèi)公共管理、社會管理的專家學者也正積極加入財政研究的行列，為打開財政的政治性、社會性之門貢獻了前所未見的視角與成果。

本書的編排在一定程度上體現(xiàn)了作者對這一潮流的響應。全書按

主題分為五個部分。第一部分的主題是 創(chuàng)新財政基礎(chǔ)理論 ，題目十分財政 ，但內(nèi)容卻力圖體現(xiàn)治理 。比如，第一篇文章即是關(guān)于政府、市場、志愿部門三者關(guān)系應從替代 走向 合作 ，而這正是治理的要義之一。第二篇關(guān)于權(quán)益?zhèn)惱硇凸�共產(chǎn)品的文章，也超越了從經(jīng)濟角度定義公共產(chǎn)品的學科局限，將集體選擇的成分融入其中。私人產(chǎn)權(quán)與公共財政更是試圖探討經(jīng)濟、政治、財政形態(tài)三者之間的互動關(guān)系。

第二部分的主題是加強宏觀經(jīng)濟管理。該部分文章所涉及的均是近年來國家重大經(jīng)濟話題，如深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、大力發(fā)展新經(jīng)濟、化解產(chǎn)能嚴重過剩、加強生態(tài)文明建設(shè)等，雖然與財政密切關(guān)聯(lián)，但具體內(nèi)容也超出了一般意義上的財政范疇，反映了作者試圖在更加宏大的視域中定位財政、研究財政的努力。

第三部分的主題是 推進政府層級改革 。前幾年，財政學界對政府層級、省管縣等問題的討論非常熱烈。這一部分中的內(nèi)容在一定程度上繼承了這一財政研究的傳統(tǒng)，但不只站在財政的視角，而是對優(yōu)化我國行政層級與行政區(qū)劃、創(chuàng)新跨區(qū)域行政體制等直接關(guān)聯(lián)甚至影響中央、地方財政體制、事權(quán)劃分的深層次問題進行了探討。

第四部分的主題是 完善社會治理 。這是近年來財政研究的一個新維度，迄今為止對此的開發(fā)遠遠不夠。本部分中收進的幾篇文章是從政府購買服務、政府如何支持社會組織的發(fā)展等角度進行的一個初步探索。

第五部分的主題是推進財政供給側(cè)改革。相對而言，這一部分中收進的文章均是典型的財政研究主題，但力圖體現(xiàn)最新、最近的形勢。比如，面對美國稅改壓力，中國如何減稅，如何理順我國稅、費、價租體系，農(nóng)民工市民化的財政支出和消費稅改革等，這些都是當前各界關(guān)心的熱點話題。必須承認，以上從 治理 角度編排全書與其說是作者自覺而為的，不如說是被時代潮流和工作需要所推動的。自從我進入國家行政學院工作以來，這種推涌無處不在，所有的講課與課題研究，都不可能就財政論財政，也不可能只關(guān)注技術(shù)細節(jié)而不問前途與方向。相反，我們必須從治國理政的要求出發(fā)，將財政置于國家發(fā)展、政府工作、社會需求的大時空背景下進行思考與研究。跳出財政看財政這一財政人夢寐以求的境界，就這樣在無意中一點一滴地踐行起來了。

總之，國家治理與財政改革是一個極其復雜的互動過程。一方面，財政必須在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中繼續(xù)發(fā)揮 革命軍中馬前卒 的先鋒作用，以財政改革帶動和促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另一方面，沒有國家治理體系和治理能力的形成和支持，財政改革要往前推進，也是難如登天。我國房地產(chǎn)稅歷經(jīng)十年討論，至今仍然處于膠著狀態(tài)，就是對此最生動的說明。這表明，在現(xiàn)代社會，但凡涉及所有人的公共問題，僅以經(jīng)濟性、技術(shù)性的方法進行回應，很難找到解決出路。中國財政，正處于國家治理的轉(zhuǎn)折點上！