“督查”與其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別
　　陶楊程浩
　　現(xiàn)行法律和文件中，用以表達監(jiān)督檢查或者監(jiān)督察看的詞語較多。除督查之外，較為常見的還有督促檢查、督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等。這些詞語一般都包含監(jiān)督和檢查的意思，其行為主體一般是行政機關(guān)，但是針對不同的對象，其監(jiān)督檢查的內(nèi)容各有側(cè)重，性質(zhì)上也有較大差異。
　　一、“督查”與相關(guān)詞語的詞義考證
　　“督查”與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等詞語雖然意思較為相近，但考究其詞義還是有區(qū)別的。
　　一是“督查”。我國古代漢語中沒有“督查”一詞。在字典里，“查”除了姓氏，僅用作動詞，如檢查、調(diào)查、查驗、查訪、查閱等�？梢哉f，“督查”的用法是近些年來伴隨著實踐工作需要而產(chǎn)生的。結(jié)合《2015年國務(wù)院大督查情況通報》中關(guān)于“黨中央、國務(wù)院高度重視加強督促檢查、狠抓工作落實”的提法，以及《關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》中的類似表述，我們可以看出，“督查”實際上就是“督促檢查”的簡稱。
　　二是“督察”�！缎氯A字典》將“察”字解釋為仔細看、調(diào)查研究。比如，察看、察核、觀察�！墩f文解字》也提到，“察，復(fù)審也”�！冬F(xiàn)代漢語詞典》中，“督察”除了指擔(dān)任督察工作的人之外，當(dāng)動詞解釋時，可以理解為監(jiān)督察看之意。
　　三是“稽查”和“稽察”�！盎�”有稽核、核查之意�！盎�查”和“稽察”的詞義較為相近，一般是指通過檢查、盤查對憑證或賬簿進行核對。有時，兩者還可以相互通用。比如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四十五條第一款規(guī)定：“國家發(fā)展計劃部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織稽查特派員，對國家出資的重大建設(shè)項目實施監(jiān)督檢查�！倍�《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》第二條又規(guī)定：“對國家重大建設(shè)項目的監(jiān)督，實行稽察特派員制度。國家重大建設(shè)項目稽察特派員由國家發(fā)展計劃委員會派出，對國家重大建設(shè)項目的建設(shè)和管理進行稽察。”
　　四是“監(jiān)督檢查”�！氨O(jiān)督”是察看并加以管理的意思，是對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視和管理，使其結(jié)果能達到預(yù)定目標(biāo)�！皺z查”是指查看、查考�！氨O(jiān)督檢查”就是通過查看、查考等方式加以管理。
　　五是“督導(dǎo)”�！岸健庇斜O(jiān)督、督辦之意;“導(dǎo)”是引導(dǎo)、指導(dǎo)的意思。因此，“督導(dǎo)”是“監(jiān)督指導(dǎo)”的簡稱。
　　二、“督查”和其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別
　　督查(督促檢查)與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等詞語都有通過核實、查看、詢問、聽取匯報等方式進行監(jiān)督和檢查的意思。因為詞義相近，所以會出現(xiàn)混用、用法隨意等現(xiàn)象。但是，通過研究可以發(fā)現(xiàn)這些詞語表達的含義各有側(cè)重。從性質(zhì)上分，可歸為以下
　　幾類：
　　(一)監(jiān)督檢查、稽察等行政機關(guān)外部監(jiān)督管理行為
　　1.監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查既可以用于一類行為的統(tǒng)稱，指行政機關(guān)通過檢查、檢驗等方式進行監(jiān)督和管理的行為，也可以單獨作為行政機關(guān)外部監(jiān)督管理的一種具體方式。當(dāng)作為統(tǒng)稱使用時，監(jiān)督檢查一般是指行政機關(guān)的一種外部行政管理行為，是行政機關(guān)依法對其監(jiān)管領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政相對人是否守法開展的監(jiān)督和檢查活動，是行政機關(guān)履行行政監(jiān)管職責(zé)、防范和制止違法行為的一種重要方式，目的是為了促使行政相對人依法正確行使權(quán)利和履行義務(wù)。當(dāng)作為一種具體的外部監(jiān)督管理方式時，監(jiān)督檢查與檢查、查驗、檢驗等詞語含義相近。比如，《中華人民共和國動物防疫法》第二十條第三款規(guī)定：“經(jīng)營動物、動物產(chǎn)品的集貿(mào)市場應(yīng)當(dāng)具備國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的動物防疫條件，并接受動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督檢查�！�
　　監(jiān)督檢查一般是用于外部行政管理行為，但也有個別法律將監(jiān)督檢查用于上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。比如，《中華人民共和國價格管理條例》第二十條規(guī)定：“各級物價部門的物價檢查機構(gòu)，依法行使價格監(jiān)督檢查和處理價格違法行為的職權(quán)。對同級人民政府業(yè)務(wù)主管部門、下級人民政府以及本地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位和個體工商戶執(zhí)行價格法規(guī)、政策進行監(jiān)督檢查�！薄吨腥A人民共和國傳染病防治法》第五十三條規(guī)定，“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門對傳染病防治工作履行下列監(jiān)督檢查職責(zé)：(一)對下級人民政府衛(wèi)生行政部門履行本法規(guī)定的傳染病防治職責(zé)進行監(jiān)督檢查……”。
　　還有少數(shù)規(guī)范性文件將監(jiān)督檢查用于對法律法規(guī)貫徹落實情況的監(jiān)督。比如，《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于開展〈職業(yè)病防治法〉等法律法規(guī)落實情況監(jiān)督檢查工作的通知》將“《職業(yè)病防治法》《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》《職業(yè)健康檢查管理辦法》《放射診療管理規(guī)定》的落實情況”作為監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容。
　　2.稽察�；�察一般用于行政機關(guān)對行政相對人經(jīng)濟活動的監(jiān)督檢查，特別是涉及對建設(shè)項目和資金使用的監(jiān)督。比如，《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》第二條規(guī)定：“水利基本建設(shè)項目稽察的基本任務(wù)是對水利工程建設(shè)活動全過程進行監(jiān)督檢查�！�
　　除監(jiān)督檢查和稽察之外，核查、查驗、檢驗、巡查等也是行政機關(guān)常用的對行政相對人進行監(jiān)督和管理的方式。
　　(二)督查、督察等行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為
　　1.督查。督查是督促檢查的簡稱，一般用于行政機關(guān)為推動重大決策和重要工作部署的貫徹落實而在體系內(nèi)開展的督促檢查。從性質(zhì)上看，是行政機關(guān)依據(jù)職權(quán)、隸屬關(guān)系或法律授權(quán)進行的一項內(nèi)部監(jiān)督管理活動。比如，《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈系統(tǒng)督查管理辦法〉的通知》第三條規(guī)定：“系統(tǒng)督查是指為保證黨中央和國務(wù)院重大決策部署、稅務(wù)總局重要工作安排的落實及熱點難點問題的解決，采取適當(dāng)方式，對下級稅務(wù)機關(guān)進行督促檢查�！薄掇r(nóng)業(yè)部督促檢查工作管理辦法》第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部督促檢查工作是指對重大決策、重要工作部署、重要會議議定事項、領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示和其他交辦事項的貫徹落實和辦理情況進行督促檢查�！�
　　也有一些已經(jīng)失效的法律法規(guī)將督查用于外部行政管理行為的。比如，已經(jīng)失效的《國家經(jīng)貿(mào)委重點項目督查辦法》第三條規(guī)定：“項目督查的主要任務(wù)是督查項目執(zhí)行單位對已經(jīng)批準(zhǔn)的項目方案、協(xié)議的實施情況，重點技術(shù)改造、債轉(zhuǎn)股、兼并破產(chǎn)政策的落實情況，項目管理和資金使用情況�！币呀�(jīng)失效的《國有森林資源資產(chǎn)管理督查的實施辦法(試行)》第六條規(guī)定：“國家國有資產(chǎn)管理局與林業(yè)部聯(lián)合設(shè)立的國有森林資源資產(chǎn)督查委員會，對林業(yè)企、事業(yè)單位和企業(yè)集團的國有森林資源資產(chǎn)行使監(jiān)督、檢查、評價的職能�！�
　　2.督察。督察主要是用作上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的行為進行的監(jiān)督和察看。比如，《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》第三條規(guī)定：“本規(guī)則所稱稅收執(zhí)法督察(以下簡稱執(zhí)法督察)，是指縣以上(含縣)各級稅務(wù)機關(guān)對本級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、派出機構(gòu)或者下級稅務(wù)機關(guān)的稅收執(zhí)法行為實施檢查和處理的行政監(jiān)督�！薄逗Ｑ蠖讲旃ぷ鞴芾硪�(guī)定》《漁業(yè)行政執(zhí)法督察規(guī)定(試行)》《司法部關(guān)于加強警務(wù)督察工作的意見》中也有類似規(guī)定。
　　但是，也有少數(shù)規(guī)范性文件將督察用于行政機關(guān)的外部監(jiān)督管理行為。比如，《國家文物局關(guān)于開展古城保護中文物違法與消防安全專項督察工作的通知》中規(guī)定：“集中力量對古城保護中存在的拆古建新、拆真建假、火災(zāi)多發(fā)等情況進行督察，糾正一批文物違法違規(guī)行為，提升文物消防安全水平�！�
　　總之，督查和督察一般用于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，有監(jiān)督、察看、督促的意思，是內(nèi)容和含義較為相近的兩個詞語。但在具體使用中，兩者表達的意思各有側(cè)重。督查側(cè)重于動作和過程，出發(fā)點和落腳點在于促進工作開展、任務(wù)落實。比如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》規(guī)定：“督促檢查工作的主要任務(wù)是，推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實�！薄吨腥A人民共和國國家安全法》第四十六條規(guī)定：“國家建立國家安全工作督促檢查和責(zé)任追究機制，確保國家安全戰(zhàn)略和重大部署貫徹落實�！薄吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于2016年上半年貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定情況的報告〉的通知》(廳字[2016]24號)中規(guī)定：“進一步強化督促檢查和執(zhí)紀(jì)問責(zé)。制定出臺《中國共產(chǎn)黨督促檢查工作條例》，健全常態(tài)化督查工作機制，綜合運用多種方式加強對中央重大決策部署督促落實�！庇纱丝梢�，督查的重點是解決“做與不做”的問題。督察重點在于對行為的復(fù)審，目的在于提醒、敦促有關(guān)單位和人員遵紀(jì)守法。比如，《公安機關(guān)督察條例》第二條規(guī)定，“公安部督察委員會領(lǐng)導(dǎo)全國公安機關(guān)的督察工作，負責(zé)對公安部所屬單位和下級公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進行監(jiān)督�！庇纱丝梢�，督察的重點是解決“做得合法與否”“做得好與不好”的問題。
　　當(dāng)然，也有單獨使用督查或者督察來同時表示對行政機關(guān)決策和工作落實情況監(jiān)督以及對行政機關(guān)違法履行職責(zé)的行為進行監(jiān)督這兩種含義的。比如，《文化部關(guān)于對文化市場政策落實和行政審批規(guī)范化情況開展督查的通知》規(guī)定，督查主要包括兩方面的內(nèi)容：“一是督查各地貫徹落實黨的十八大以來文化部出臺的文化市場政策措施的情況;二是督查文化市場行政審批規(guī)范化情況�！�
　　(三)督導(dǎo)、稽查等行政機關(guān)外部監(jiān)督管理和內(nèi)部監(jiān)督管理并用的行為
　　1.督導(dǎo)。督導(dǎo)既可用于行政機關(guān)外部監(jiān)督管理行為，也可用作行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為，是監(jiān)督指導(dǎo)的意思。比如，《教育督導(dǎo)條例》第二條規(guī)定：“教育督導(dǎo)包括以下內(nèi)容：(一)縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的督導(dǎo);(二)縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校和其他教育機構(gòu)(以下統(tǒng)稱學(xué)校)教育教學(xué)工作的督導(dǎo)�！边@里的督導(dǎo)既包括行政機關(guān)對行政相對人(學(xué)校和其他教育機構(gòu))的監(jiān)督指導(dǎo)，也包括行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部監(jiān)督指導(dǎo)�！秶鴦�(wù)院安委會辦公室關(guān)于開展安全生產(chǎn)調(diào)研督導(dǎo)的通知》(安委辦明電〔2010〕17號)中規(guī)定的督導(dǎo)內(nèi)容既包括地方政府及其各有關(guān)部門安全監(jiān)管職責(zé)落實情況，也包括各類企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實情況。
　　2.稽查�；�查既可用于行政機關(guān)外部監(jiān)督管理行為，也可用作行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。在用于外部監(jiān)督管理行為時，稽查與檢查、核查的意思相近。比如，《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱海關(guān)稽查，是指海關(guān)自進出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)及其后的3年內(nèi)，對與進出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的會計賬簿、會計憑證、報關(guān)單證以及其他有關(guān)資料(以下統(tǒng)稱賬簿、單證等有關(guān)資料)和有關(guān)進出口貨物進行核查，監(jiān)督其進出口活動的真實性和合法性�！薄蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強稽查執(zhí)法工作的若干意見》中直接把稽查定位為行政執(zhí)法行為，是對違法違規(guī)行為進行稽核調(diào)查、檢查處理的活動，是住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法和行政監(jiān)督的重要內(nèi)容。與此相類似的用法還出現(xiàn)在《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》《建筑市場稽查暫行辦法》等規(guī)定中。
　　在用于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為時，稽查與督察的意思相近，是指上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動進行的監(jiān)督和檢查。比如，《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》第二條規(guī)定：“本規(guī)范所稱衛(wèi)生監(jiān)督稽查是指衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對其內(nèi)部及下級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其衛(wèi)生監(jiān)督員在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動中依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況進行的監(jiān)督和檢查活動�！薄杜盼圪M征收工作稽查辦法》第二條規(guī)定：“排污費征收稽查，是指上級環(huán)境保護行政主管部門對下級環(huán)境保護行政主管部門排污費征收行為進行監(jiān)督、檢查和處理的活動�！�
　　三、法律和有關(guān)文件中規(guī)定的督查主要事項
　　通過以上研究可以發(fā)現(xiàn)，督查主要用于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。與同為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為的督察相比，督查更加側(cè)重于對重大決策部署和重要工作任務(wù)落實情況的督促和檢查，目的是為了督促行政機關(guān)積極落實政策、完成工作任務(wù)。目前，在法律和有關(guān)文件中，督查主要包含以下幾個方面的事項：
　　一是法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的貫徹落實情況。比如，《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局辦公廳關(guān)于開展〈關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見〉2015年貫徹落實情況督查工作的通知》將“檢查《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》出臺以來各地貫徹落實情況以及各項重點工作完成情況”作為督查的重要內(nèi)容。
　　二是政府工作報告中確定任務(wù)的完成情況。比如，《國務(wù)院關(guān)于對穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況開展全面督查的通知》規(guī)定了這次督查的主要內(nèi)容是：“《政府工作報告》部署的2014年重點工作和去年下半年以來國務(wù)院出臺的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項政策措施落實情況�！�
　　三是政府及其部門會議決定事項的貫徹落實情況。比如，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與執(zhí)法交叉督查工作的通知》將“全國水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作會議精神貫徹落實情況”作為督查的主要內(nèi)容。
　　四是政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)人員批示指示事項的辦理落實情況。比如，《國務(wù)院安委會關(guān)于安全生產(chǎn)重點工作專項督查和整治情況的通報》規(guī)定：“為深入貫徹落實習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的一系列重要批示指示精神，國務(wù)院安委會去年以來組織開展了安全生產(chǎn)重點工作專項督查和油氣輸送管線及城市燃氣、隧道交通、煤礦、危險化學(xué)品、尾礦庫等專項整治�！�
　　五是人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況。比如，《全國稅務(wù)機關(guān)督促檢查工作辦法》第七條規(guī)定督查工作范圍包括：“各級人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況�！�