1998年實施積極的財政政策以來，我國財政支出規(guī)�？焖贁U大，用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品方面的公共投資規(guī)模也逐年增加。1998～2005年，來自財政預(yù)算內(nèi)的固定資產(chǎn)投資平均每年增長達27.38%。在公共投資規(guī)模不斷擴大的同時，關(guān)于“形象工程”、“豆腐渣工程”的報道也常見諸于報端，公共投資的效率問題凸現(xiàn)。關(guān)系到社會民生的公共投資項目尤其受到公眾的關(guān)注，人們不僅關(guān)注公共投資對社會產(chǎn)生的效果，也開始關(guān)注公共投資過程中的成本、效率。本文的研究重在分析我國公共投資的宏觀和微觀效率，尋找公共投資產(chǎn)生效率問題的原因，并探討提高公共投資效率的對策。
黨的十六屆六中全會提出了到2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標和任務(wù)，其中要求：“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高�！边@一要求既需要政府調(diào)整提供公共服務(wù)（物品）的結(jié)構(gòu)，又要求政府提高工作效率。在此背景下，本文的研究至少在兩個方面具有重要意義。
首先，公共投資效率研究可以為我國構(gòu)建“和諧社會”增添理論依據(jù)。我國公共投資宏觀效率、微觀效率都不高，表面上看決策失誤、尋租、浪費是造成低效率的原因，但根本上的原因還應(yīng)歸結(jié)于制度的不健全。公共投資是為社會公眾提供公共物品的，但在公共投資中社會公眾缺少表達需求偏好的渠道，決策者的決策很容易脫離社會公眾，并且公眾基本上不能對公共投資進行有效監(jiān)督，實際上是公民權(quán)利的喪失，是不利于社會和諧的一種表現(xiàn)。
構(gòu)建和諧社會，根本上要以“民主法治、公平正義”的制度保障公民權(quán)利，才能使社會安定有序、充滿活力。公共投資的效率研究分析了我國公共投資過程中公民權(quán)利喪失問題，研究了保障公民權(quán)利可以提高公共投資效率，為構(gòu)建和諧社會增加了理論依據(jù)。
第二，公共投資效率研究可以為政府部門改革探索道路。在新公共管理運動的國際背景下，和構(gòu)建和諧社會的國內(nèi)環(huán)境中，我國正在進行旨在提高政府效率的政府轉(zhuǎn)型改革�？冃ьA(yù)算是提高政府效率的重要改革，但我國尚不具備全面推行績效預(yù)算改革的條件，還需要在某些方面進行改革試點，積累改革經(jīng)驗。公共投資績效評價制度是建立激勵約束機制，提高公共投資效率的一個重要方法，也是績效預(yù)算的重要組成部分，研究以項目評價為主的公共投資績效評價體系，可以為我國推廣績效預(yù)算改革、提高政府效率探索道路。
文章分六個部分分析我國公共投資的效率、原因及對策。
第1章界定了投資和公共投資及效率的概念。我國對投資的理解經(jīng)過了基本建設(shè)投資、固定資產(chǎn)投資兩個概念，現(xiàn)在對投資的理解同西方相似，包括實物投資和金融投資兩種，本書的研究對象是實物投資。廣義上講，提供公共物品的所有投資都是公共投資，可以由政府提供也可以由民間提供。民間提供公共物品的投資與其投資于競爭行業(yè)并無不同，都以追逐利潤為目的，本書認為可以不作為公共投資的研究對象。本書研究的公共投資界定為：由政府提供的、用于提供公共物品的、最終形成固定資產(chǎn)的投資。文章從宏觀和微觀角度來分析公共投資效率。宏觀上，公共投資效率就是以極小的成本極大程度上滿足社會公共需求，可以用產(chǎn)出效率和配置效率（包括規(guī)模效率和結(jié)構(gòu)效率）來衡量；微觀上，公共投資效率體現(xiàn)在具體的投資項目的效率上，以成本效益法和x效率來分析。
第2章分析公共投資的宏觀產(chǎn)出效率，以公共投資和國民經(jīng)濟增長之間的關(guān)系來衡量。運用IS—LM模型分析公共投資對國民經(jīng)濟的影響，發(fā)現(xiàn)公共投資對私人投資具有擠出效應(yīng)。文章再應(yīng)用生產(chǎn)函數(shù)法，引入公共投資、非政府投資、經(jīng)濟增長水平（GDP）、勞動力四個變量，實證分析公共投資和非政府投資對經(jīng)濟增長的貢獻（產(chǎn)出彈性），結(jié)果表明我國公共投資對經(jīng)濟增長存在顯著的促進作用，但其產(chǎn)出彈性小于非政府投資的產(chǎn)出彈性，即公共投資的產(chǎn)出效率低于非政府投資的產(chǎn)出效率。所以，公共投資的擠出效應(yīng)會帶來全社會投資產(chǎn)出效率的損失。
第3章分析公共投資的宏觀配置效率。宏觀配置效率可以從規(guī)模效率和結(jié)構(gòu)效率兩方面來分析。公共投資經(jīng)常處于適度規(guī)模中，但達到極優(yōu)規(guī)模才是有效率的。多數(shù)學者用公共投資占GDP的比重來分析極優(yōu)投資規(guī)模。借鑒巴羅（Barro）為分析財政支出極優(yōu)規(guī)模，以政府支出為中心建立的內(nèi)生增長模型，本書用公共投資替換巴羅模型中的財政支出。實證分析結(jié)果表明，現(xiàn)階段我國公共投資的極優(yōu)規(guī)模是公共投資占GDP的7.68％，而2005年這一比率的只為2.44％，沒有達到規(guī)模。說明我國經(jīng)濟處于快速發(fā)展階段，社會公眾對公共物品的需求較大，但我國公共投資尚存在規(guī)模不足的低效率。對公共投資結(jié)構(gòu)效率的分析，本書引入Jeffrey Wurgler（2000）研究資本配置效率的模型。Jeffrey wurgler。在研究金融市場中的資本配置效率時提出，資本配置效率的提高意味著在高資本回報率的行業(yè)（項目）內(nèi)繼續(xù)追加投資，在低資本回報率的行業(yè)（項目）內(nèi)適時撤出資本�？梢杂觅Y本對于行業(yè)（長期）盈利能力的敏感性，作為衡量社會資本配置效率的主要指標。本書將公共投資引入該模型，利用可查到的數(shù)據(jù)，用大口徑和中口徑公共投資在行業(yè)間的分配相對于各行業(yè)增加值的敏感性，來衡量公共投資的配置效率。實證分析結(jié)果表明，大、中口徑公共投資的配置效率系數(shù)分別為0.3008和0.1647，低于Jeffrey Wurgler考察的65個國家O.429的平均配置效率系數(shù)。
第4章分析公共投資的微觀效率。在微觀上，公共投資存在x低效率問題，即存在一些與價格、市場和資源配置無關(guān)的低效率。比如，同樣的資產(chǎn)同時投入同樣的行業(yè)，由不同的兩批人去組織生產(chǎn)，可能會出現(xiàn)不同的生產(chǎn)結(jié)果。因為“人”的不同可能會產(chǎn)生不同的效率。微觀上，評價公共投資項目的效率可以運用成本效益分析法等方法，在投資前或投資后對公共投資項目的投資效果進行分析，本章考察了一個實際案例，發(fā)現(xiàn)我國在運用成本效益法分析公共投資項目的效率時，考慮因素仍然較少，并不能全面衡量公共投資項目的成本和效益。
第5章運用制度經(jīng)濟學原理，從制度上尋找我國公共投資低效率的原因。經(jīng)過50多年的制度發(fā)展，我國逐漸形成公共投資的管理理念，但公共投資體制仍然對高度集中的傳統(tǒng)投資體制存在路徑依賴。這些路徑依賴使政府部門愿意掌握集中的權(quán)力，從而使社會成員對公共投資的參與度不夠，公共投資不能有效反映社會公共需求，造成投資效率損失。公共投資不能有效反映社會公共需求，是公共投資宏觀效率的很大損失，主要的原因在于我國公共投資中存在的公共選擇問題，使社會公眾缺乏參與公共投資的渠道，公民的利益偏好不能有效向政府部門表達。微觀上的效率損失主要源于公共投資中的委托代理問題。公共投資從決策到執(zhí)行存在著多層委托代理關(guān)系，其中政府同時扮演“代理人”和“委托人”的角色，使道德風險發(fā)生的概率較高。由于缺乏激勵約束機制，公共投資的代理人不承擔公共投資失敗的責任，也沒有追求投資效率的動力，是造成決策執(zhí)行中公共投資低效率的主要原因。
第6章研究了提高公共投資效率的對策。改革選舉制度，增強社會公眾顯示需求偏好的能力；改革公共投資決策制度，使公共投資的決策權(quán)回歸社會公眾；建立公共投資信息公開制度，加強公眾監(jiān)督，都是以滿足社會公共需求為目標進行的制度調(diào)整，使公共投資的決策和執(zhí)行能夠更貼近社會公眾，決策者也能夠更容易地掌握社會公眾的實際需求。公共投資中代理問題嚴重的主要原因在于缺乏激勵約束機制，代理人可以不負責任。對公共投資進行績效評價是解決代理問題的一個方法。建立公共投資績效評價制度，不僅僅是建立一個公共投資后評價的指標體系，而是對公共投資的決策、執(zhí)行、效果進行全面評價，并且在制度上建立獎懲辦法，構(gòu)建公共投資過程中的激勵約束機制。在公共投資工程施工階段引入競爭，可以減少政府部門尋租的機會，也給了社會公眾直接比較、評價公共投資效果的渠道。加強制度建設(shè)是提高公共投資效率的重要手段，加強程序建設(shè)則是制度能夠有效發(fā)揮作用的保障。加強公共投資活動中的程序建設(shè)，可以減少政府行政行為的隨意性，增強制度的穩(wěn)定性。本書探討了建立“公共投資程序規(guī)范”，以程序規(guī)范公共投資行為。
本書在對我國公共投資的效率研究中大量運用了經(jīng)濟學、計量經(jīng)濟學、新制度經(jīng)濟學及法學方面的知識，采用了定性和定量相結(jié)合、規(guī)范與實證相結(jié)合理論和實踐相結(jié)合的方法。在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，本書努力尋求研究中的突破，主要的創(chuàng)新有三個方面：
（1）在研究方法上，運用計量工具，尤其是將資本配置效率模型引入公共投資配置效率的分析。對公共投資效率傳統(tǒng)的分析主要是運用定性的方法分析其規(guī)模的適度性和結(jié)構(gòu)的合理性，本書借鑒前人研究運用生產(chǎn)函數(shù)法分析了產(chǎn)出效率和規(guī)模效率。對于結(jié)構(gòu)效率的分析，本書引入了Jeffrey Wurgler在金融市場領(lǐng)域中研究資本配置效率的模型，運用面板數(shù)據(jù)模型，分析公共投資在行業(yè)的增長同行業(yè)產(chǎn)值增長的彈性關(guān)系，進而說明公共投資配置的結(jié)構(gòu)效率。
（2）在研究角度上，從制度經(jīng)濟學的角度分析公共投資產(chǎn)生效率問題的原因。現(xiàn)有對公共投資效率問題的分析多是從財政資金分配的角度，分析資金使用的不合理。本書運用制度經(jīng)濟學的知識，分析了公共投資效率問題的根源。官僚主義的公共投資體制是因為對傳統(tǒng)投資體制的制度依賴；公共投資不能有效滿足社會需求，原因在于我國的公共選擇問題使社會公眾不能有效參與到公共投資中；決策執(zhí)行中的效率損失，是因為我國公共投資過程中的多層委托代理關(guān)系，并且缺乏激勵約束機制，使代理問題泛濫。
（3）在研究內(nèi)容上，提出以程序建設(shè)維護公共投資制度的執(zhí)行。公共投資的效率問題產(chǎn)生的根源在于制度問題，加強制度建設(shè)是提高效率的有效途徑，但需要保障制度的執(zhí)行，制度才能發(fā)揮作用。我國經(jīng)常存在“有法不依、執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象，為使提高公共投資效率的制度安排能夠發(fā)揮作用，應(yīng)該加強對行政程序的立法，從程序上要求政府部門（公務(wù)員）必須執(zhí)行相關(guān)制度，并且要承擔法律責任。鑒于我國《行政程序法》的立法尚需時間，本書建議先在公共投資領(lǐng)域中專門設(shè)置法律級次較低的“公共投資程序規(guī)范”，并嘗試設(shè)計了規(guī)范內(nèi)容。
由于水平有限、資源有限，本書的研究還存在一些不足：限于掌握案例較少，對公共投資微觀效率的研究尚需深入；掌握的計量分析工具不足，分析中只運用了Eviews軟件；對公共投資的程序建設(shè)也只是處在設(shè)想階段，尚需要進一步研究。