西方公共品理論的不斷發(fā)展早已將人們的目光從傳統(tǒng)的概念探討引向了圍繞公共品的供給、需求以及搭便車等問題的深入分析。這一學(xué)術(shù)上向縱深領(lǐng)域探索的轉(zhuǎn)變也深刻地影響著我國公共品理論的發(fā)展。研究公共品的供給問題，勢必要涉及政府行為領(lǐng)域，這格外觸動了國內(nèi)學(xué)者關(guān)注政府經(jīng)濟(jì)行為效率改革的敏感神經(jīng)。因?yàn)榕c私人品市場中對政府經(jīng)濟(jì)行為研究的“過熱”狀況相比，對公共品供給中同一對象的研究還處于初步的探索階段。因此，將公共品供給中政府的經(jīng)濟(jì)行為作為書的主題，剖析在公共品供給市場中，政府自身作為經(jīng)濟(jì)社會的參與者和裁判員，在公共品的供給決策、生產(chǎn)分配以及融資、規(guī)制等諸種經(jīng)濟(jì)行為中的具體運(yùn)行機(jī)理，尋求和論證政府的哪些經(jīng)濟(jì)行為是有效率的，哪些經(jīng)濟(jì)行為又是無效率的；探討在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌的過程中，政府因其所扮演的角色不同，與其他經(jīng)濟(jì)主體在上述諸種經(jīng)濟(jì)行為中的各種合作、競爭、管制與被管制、監(jiān)督與被監(jiān)督等關(guān)系的變動，這些變動著的博弈關(guān)系格局又是如何影響著政府經(jīng)濟(jì)行為效率的發(fā)揮。在本書的實(shí)證部分，結(jié)合我國公共事業(yè)治理中的具體案例，運(yùn)用上述理論分析框架，具體分析了在城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)和社會保障事業(yè)中，政府的供給決策行為、與其他經(jīng)濟(jì)主體不同的契約合作方式下的供給行為、融資行為以及政府作為上述兩類公共品供給主體的一元，對自身行為的自律和對其他經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)制。通過理論的分析和實(shí)證的檢驗(yàn)，提出了一整套適合公共品市場的政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則，為我國在制度轉(zhuǎn)軌期下實(shí)現(xiàn)公共品有效供給的改革進(jìn)程中，全面提升政府行為能力提出了切實(shí)的政策建議。這也是本書的主要價值和研究目的。
不同的公共品特點(diǎn)決定了不同的公共品市場結(jié)構(gòu)，不同的市場結(jié)構(gòu)下政府與其他經(jīng)濟(jì)主體的契約合作方式也有所不同。在從政府經(jīng)濟(jì)行為角度對公共品的市場屬性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上，歸納得出了具有不同市場屬性的公共品種類，構(gòu)成了三種公共品市場類型：壟斷市場、競爭市場和處于二者之間的“混合”市場。政府作為公共品供給主體之一，在這三類市場中，有不同的角色定位和經(jīng)濟(jì)行為的活動邊界。要實(shí)現(xiàn)公共品供給中政府與私人廠商的多元化合作，以切實(shí)地提高公共品供給效率，必須要根據(jù)不同的公共品市場結(jié)構(gòu)合理規(guī)劃政府與其他經(jīng)濟(jì)主體的契約合作方式，對經(jīng)營公共品組織的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行正確的劃分和配置，合理分擔(dān)經(jīng)營過程中的財務(wù)風(fēng)險，彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈兩種缺陷，明確劃分各自的責(zé)任、權(quán)利邊界，為公共品多元供給機(jī)制的市場化運(yùn)作提供切實(shí)的制度保障。
政府與私人經(jīng)濟(jì)主體不同的契約合作方式，決定了公共品供給決策權(quán)可以部分地讓渡給市場。對于轉(zhuǎn)軌國家的政府而言，改善公共品供給決策的路徑選擇是構(gòu)建制度環(huán)境，建立市場導(dǎo)向的決策機(jī)制，以克服政府因內(nèi)生性的制度缺陷而導(dǎo)致決策行為效率低下的狀況。不同的公共品適用的分配原則是不同的，政府需要在分配的公平和效率之間進(jìn)行準(zhǔn)確的權(quán)衡。由于公共品的社會屬性對分配中的公平要求更高，公共品籌資的特點(diǎn)決定了“等量貢獻(xiàn)獲取等量報酬”的效率原則在實(shí)踐中的困難，這都要求政府必須參與公共品的分配，利用政治權(quán)力的強(qiáng)制性優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)上述兩大原則。對不同的公共品，政府的分配方式和參與分配的程度是不同的。對由政府供給的純公共品來說，全部由政府來分配，對準(zhǔn)公共品則是部分由政府來分配的。這要求政府優(yōu)化分配手段適度參與其分配過程。
政府融資行為是對公共品供給的籌資過程，也是政府供給公共品決策過程的一個重要組成部分。在不同的融資制度及融資結(jié)構(gòu)下。政府對資源配置的控制能力是不同的，而融資方式又會扭曲資源的有效配置，這些都會影響到政府的供給規(guī)則及相應(yīng)的水平和效率。因此，將研究的重點(diǎn)放在了不同的融資制度：政府作為融資主體下的單一融資制度和政府與私人共同參與的多元化融資制度。剖析各自的運(yùn)行機(jī)理以及二者之間的制度演變，以及在上述兩種融資制度下各種融資方式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
理論界對政府規(guī)制行為的研究主要集中在私人品市場，對公共品市場的政府規(guī)制研究主要集中在電信、電力、航空、鐵路等具有自然壟斷性的公用事業(yè)，很少有專門針對公共品市場中政府規(guī)制的研究。隨著公共品市場概念被人們逐漸接受和現(xiàn)實(shí)世界中公共品市場開始成熟有序地運(yùn)行，這一問題的重要性日益突出。在一個成熟的市場經(jīng)濟(jì)態(tài)勢下，政府更多地是以管理者的身份出現(xiàn)的，在公共品供給領(lǐng)域也不例外。這是從監(jiān)督管理角度提高公共品供給效率的必要舉措。但是，公共品的特殊性使得政府必須要介入具體的供給環(huán)節(jié)，因此對該領(lǐng)域的規(guī)制總是避免不了政府對自身行為的自我規(guī)制。特別是處于制度轉(zhuǎn)軌期的政府，對政府規(guī)制能力的提升同時也是政府運(yùn)行效率的改進(jìn)。在公共品供給領(lǐng)域，政府的規(guī)制行為不僅要讓外部效用內(nèi)部化，作為一種信息中介，還要填補(bǔ)公眾與產(chǎn)業(yè)之間的信息真空。因此，政府要與眾多的外部者發(fā)生關(guān)系，達(dá)成規(guī)制中的契約，包括規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制者以及大眾的多重委托一代理關(guān)系和契約關(guān)系，因而政府自身角色的變化會導(dǎo)致全局的變動，從而影響到規(guī)制行為，這又是與制度環(huán)境的演變密切相關(guān)的。
通過對政府在公共品供給中一系列經(jīng)濟(jì)行為的理論探討，適合于公共品市場的政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)則框架逐漸浮出水面。我們明確了政府在公共品市場中的決策、生產(chǎn)、分配、融資、規(guī)制行為，如何運(yùn)行是有效率的，那些對公共品供給形成額外的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本以致降低了供給效率的行為需要構(gòu)建合理的制度環(huán)境來規(guī)范和約束。理論必須要經(jīng)過實(shí)踐的考驗(yàn)。我國當(dāng)前正處于制度轉(zhuǎn)軌時期，公共品供給領(lǐng)域新舊制度的交替使政府在公共事業(yè)治理過程中普遍存在缺位、越位和錯位現(xiàn)象。隨著改革的深入，政府在公共品市場中經(jīng)濟(jì)行為的低效率卻沒有得到明顯地改善。為了進(jìn)一步尋求問題的答案，并將理論分析得出的結(jié)論進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，選取了我國城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)和社會保障事業(yè)兩個具體案例，將理論分析引入實(shí)證，探尋政府在公用事業(yè)中的治理之道。
個案的結(jié)論要具有普適性，需要上升到一般層面。在本書的政策建議部分，將理論和實(shí)證的結(jié)論放在我國特殊的經(jīng)濟(jì)和政治制度環(huán)境下，有針對性地提出了有助于提高公共品供給效率的政府具體行為規(guī)則。（1）針對我國傳統(tǒng)公共決策體制中主觀隨意性較大的弱點(diǎn)，需要建立科學(xué)的公共決策體制，根據(jù)公共品產(chǎn)權(quán)契約特點(diǎn)，進(jìn)行決策權(quán)的優(yōu)化配置，利用市場機(jī)制來提高決策能力。（2）在我國“國退民進(jìn)”的改革大潮中，在公共品供給領(lǐng)域要多元化政府與私人供給者的契約合作方式，明晰合作契約中的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，科學(xué)界定各自的責(zé)權(quán)利，優(yōu)化資源配置。（3）在公共品分配中，要格外關(guān)注轉(zhuǎn)軌時期消費(fèi)者群體的動態(tài)變化，將新出現(xiàn)的弱勢群體及時納入公共品分配范疇。（4）改革開放以來，我國政府對公共品融資體制的改革取得了重大進(jìn)展，初步打破了依靠政府財政的單一融資模式，在融資過程中引入了競爭機(jī)制，吸引多元投資主體，并出現(xiàn)了多種融資方式的創(chuàng)新。但是，由于多元化融資的制度環(huán)境還未充分建立，多元融資主體的分工協(xié)作機(jī)制也未有效形成，這在一定程度上阻礙了政府融資行為進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。因此，明確政府多元化融資行為的創(chuàng)新原則和建設(shè)良好的制度環(huán)境，是改善公共品融資行為的首要任務(wù)。（5）由于公共品市場的特性，要完善政府的規(guī)制行為，全面提升政府的規(guī)制能力，意味著不僅要運(yùn)用科學(xué)的手段對政府的規(guī)制程序、規(guī)制手段等進(jìn)行改造，還要針對轉(zhuǎn)軌期的制度特點(diǎn)，重塑政府自身在規(guī)制合約關(guān)系中的角色定位，以求從根本上構(gòu)建適合公共品市場的政府規(guī)制行為。