前　　言

擺在您面前的這本研究報(bào)告，是國家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“連片特困區(qū)扶貧資源配置效應(yīng)與優(yōu)化機(jī)制研究”的最終研究成果。為便于大家了解有關(guān)項(xiàng)目研究的情況，這里簡要向讀者交待一下有關(guān)研究的背景和問題、研究過程和方法，以及研究的內(nèi)容與結(jié)論。
扶貧開發(fā)是貫穿中國現(xiàn)代化進(jìn)程的重大任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)需要解決的重大問題。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將“連片特困地區(qū)”作為新十年國家扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，意味著扶貧開發(fā)工作要更加注重片區(qū)的自我發(fā)展能力，更加注重與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，更加注重形成大扶貧工作格局。受力于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略的指導(dǎo)，加之《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》出臺(tái)的影響，扶貧力度前所未有。但至2015年底，中國仍有農(nóng)村貧困人口5575萬人，其中約70%的貧困人口生活在14個(gè)連片特困區(qū)。展望未來，2020年共同富裕、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，看點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵都在連片特困區(qū)。
能否實(shí)施好片區(qū)規(guī)劃、推進(jìn)連片特困區(qū)扶貧開發(fā)是決定新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)成敗之舉，全方位整合扶貧資源，創(chuàng)新資源優(yōu)化配置機(jī)制，最大限度發(fā)揮扶貧資源減貧效應(yīng)，提高扶貧資源配置效率是題中應(yīng)有之義。扶貧資源配置既是一個(gè)理論命題，又是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題，涉及資源配置結(jié)構(gòu)、供需行為、配置成本與方式、決策機(jī)制與需求表達(dá)、配置效益與效率等多個(gè)方面，并受到政府職能、財(cái)政制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化程度等多個(gè)方面的影響與制約。本研究聚焦扶貧資源配置效率問題，以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略為指導(dǎo)，借鑒要素關(guān)聯(lián)、生計(jì)空間、資源配置機(jī)制等領(lǐng)域分析范式，依托分屬我國不同區(qū)域的3個(gè)國定連片特困區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查資料，重點(diǎn)圍繞“扶貧開發(fā)工作重心與面臨挑戰(zhàn)、連片特困區(qū)發(fā)展邏輯、區(qū)域發(fā)展要素替代規(guī)律、扶貧配置秩序重構(gòu)、要素流動(dòng)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和減貧的關(guān)系、扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展關(guān)聯(lián)效應(yīng)、宏觀區(qū)域與微觀家庭扶貧資源配置效率綜合分析、脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)防范、扶貧資源傳遞過程”等主題內(nèi)容，運(yùn)用競爭優(yōu)勢理論對(duì)于貧困區(qū)域發(fā)展要素配置機(jī)制與競爭優(yōu)勢獲取途徑進(jìn)行分析，基于資源傳遞過程闡釋扶貧資源供需主體行為協(xié)調(diào)性和區(qū)際要素流動(dòng)機(jī)制，計(jì)量分析貧困區(qū)域扶貧資源總量與配置結(jié)構(gòu)及其區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)效應(yīng)，明確扶貧資源配置的作用機(jī)制，評(píng)價(jià)扶貧資源配置效率，找尋影響配置效率的因素并進(jìn)行制度優(yōu)化，把脈區(qū)域發(fā)展方向和貧困人口發(fā)展意愿，有針對(duì)性地提出了實(shí)現(xiàn)連片特困區(qū)區(qū)域“協(xié)同發(fā)展中減貧”的政策措施和制度保障，優(yōu)化與完善有效嵌入片區(qū)扶貧開發(fā)活動(dòng)系統(tǒng)的扶貧資源精準(zhǔn)配置機(jī)制，關(guān)注脫貧人口長遠(yuǎn)生計(jì)保障并對(duì)脫貧人口后期扶持政策進(jìn)行了完善，在此基礎(chǔ)上提出發(fā)展資源獲取與扶貧資源配置結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的建議，以提高扶貧資源配置效率，促進(jìn)貧困區(qū)域脫貧和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，提升貧困區(qū)域發(fā)展與民眾福利水平。
從區(qū)域扶貧開發(fā)工作重心和面臨的挑戰(zhàn)上看，歷史分析貧困區(qū)域發(fā)展與扶貧行為工作重心，我國的扶貧開發(fā)歷經(jīng)1949～1978年救濟(jì)式扶貧、1978～1985年改革經(jīng)濟(jì)體制方式減貧、1986～1993年開發(fā)式扶貧、1994～2000年攻堅(jiān)式扶貧、2000～2010年基本貧困消除、2011年至今的同步小康發(fā)展扶貧等階段，扶貧目標(biāo)已由原來的“保生存”向“保生態(tài)，促發(fā)展，惠民生”轉(zhuǎn)變；扶貧模式亦由救濟(jì)式扶貧、普惠式扶貧向開發(fā)式扶貧、競爭式扶貧轉(zhuǎn)變，并開始跳出行政區(qū)劃間隔邁向具有區(qū)際合作效應(yīng)的連片扶貧開發(fā)；扶貧工作總體呈現(xiàn)由“關(guān)注政策扶貧效果的國家導(dǎo)向”逐步朝著“注重外部環(huán)境改善的區(qū)域?qū)�向”直至“關(guān)注區(qū)域與貧困人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力導(dǎo)向”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。當(dāng)前片區(qū)扶貧乃至國家扶貧工作面臨六大挑戰(zhàn)：一是扶貧治理機(jī)構(gòu)尚待完善，扶貧資源傳遞內(nèi)耗過大；二是貧困主體對(duì)接能力不足，資源配置機(jī)制亟須調(diào)整；三是普惠式扶貧政策瞄準(zhǔn)機(jī)制存在偏差，中間力量的利益阻隔明顯；四是扶貧政策異化現(xiàn)象突出，扶貧資源邊際效益遞減；五是扶持項(xiàng)目權(quán)屬模糊，扶貧資源良性循環(huán)基礎(chǔ)薄弱；六是特殊貧困群體邊緣性特征顯著，發(fā)展不平衡帶來貧困群體社會(huì)剝奪感增強(qiáng)。
從連片特困區(qū)發(fā)展邏輯上看，多種致貧因素引發(fā)的貧困人口相對(duì)集中連片跡象的出現(xiàn)，使得創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制、推進(jìn)連片開發(fā)扶貧，成為未來扶貧開發(fā)路徑的必然選擇。區(qū)域發(fā)展理論和空間貧困理論視角下的連片開發(fā)扶貧，應(yīng)從空間上注重區(qū)域間發(fā)展資源稟賦特征與耦合，發(fā)展環(huán)境質(zhì)量整體提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，外界市場對(duì)接以及貧困人口賦能；從時(shí)間上促使區(qū)域系統(tǒng)朝著突破發(fā)展瓶頸、保持可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的方向進(jìn)化；從管理體制上明晰各利益相關(guān)主體角色，協(xié)同整合，形成全方位的大扶貧格局，以促進(jìn)連片開發(fā)扶貧實(shí)踐向縱深發(fā)展，提高連片開發(fā)扶貧的針對(duì)性和有效性。
從區(qū)域發(fā)展要素替代規(guī)律上看，區(qū)域發(fā)展實(shí)質(zhì)是一個(gè)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置問題，解析復(fù)合狀態(tài)的貧困概念，貧困機(jī)制的形成正是由于要素短缺和要素組合功能長期疲軟。中國區(qū)域發(fā)展的各個(gè)階段的主導(dǎo)要素大致表現(xiàn)為“勞動(dòng)力為主導(dǎo)、資本（自然資源、人造資本、資金）為主導(dǎo)、知識(shí)（科技、信息、管理）為主導(dǎo)、環(huán)境質(zhì)量為主導(dǎo)”逐步演替。在連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)過程中，如果對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的變化沒有一個(gè)正確的預(yù)期，發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)全局性的失誤、失衡、失效，造成發(fā)展要素資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，進(jìn)行貧困區(qū)域開發(fā)應(yīng)從區(qū)域整體的高度認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)要素的演替規(guī)律，基于區(qū)域資源比較優(yōu)勢，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展短板，重視要素流動(dòng)與優(yōu)化配置，提升區(qū)域發(fā)展整體實(shí)力，惠及貧困人口脫貧致富。
從扶貧配置秩序重構(gòu)方面來看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下扶貧資源配置機(jī)制優(yōu)化的重心在于市場機(jī)制與行政機(jī)制的協(xié)調(diào)。政府要在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下有效發(fā)揮作用必須遵守市場秩序，市場在扶貧資源配置過程中發(fā)揮決定性作用時(shí)也應(yīng)該遵守政治秩序，市場機(jī)制與行政機(jī)制高效協(xié)作表現(xiàn)為良性社會(huì)運(yùn)行秩序形成。要將市場機(jī)制的自由與張力、行政機(jī)制的約束與調(diào)控等功能有效發(fā)揮，明晰邊界與重建秩序是前提。本研究系統(tǒng)闡述資源配置機(jī)制演進(jìn)歷程，比較分析資源配置機(jī)制作用機(jī)理，論證了作為社會(huì)發(fā)展優(yōu)先價(jià)值的秩序功能，提出了扶貧資源配置秩序重構(gòu)策略：良心為本，重拾個(gè)體層面的道德理性約束；契約至上，健全組織層面的規(guī)制體系；協(xié)同參與，完善社會(huì)層面的復(fù)合治理模式。
從要素流動(dòng)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和減貧的關(guān)系上看，生產(chǎn)要素流動(dòng)有助于提升資源配置效率，有助于但并不必然帶來區(qū)域發(fā)展的競爭優(yōu)勢，并有可能造成區(qū)域非均衡發(fā)展態(tài)勢，有關(guān)要素流動(dòng)優(yōu)劣爭論的焦點(diǎn)在本質(zhì)上反映了市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行與政府行政干預(yù)在要素流動(dòng)這一焦點(diǎn)問題上的碰撞，集中反映了人力資源、資本、制度等要素配置機(jī)制及效率是制約貧困區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵。本研究以羅霄山片區(qū)贛州部分發(fā)展為例進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為在“市場主導(dǎo)發(fā)展資源配置”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域發(fā)展在治理層面需要解決的首要問題是：明確區(qū)域生產(chǎn)要素流動(dòng)及相互作用機(jī)理，通過合理的政策設(shè)計(jì)促進(jìn)要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來推進(jìn)貧困區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮生產(chǎn)要素流動(dòng)的正向效應(yīng)，依托生產(chǎn)要素流動(dòng)逐漸融入高端產(chǎn)業(yè)鏈條并分享收益，從根本上改觀并建立貧困區(qū)域發(fā)展增長機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域發(fā)展資源的優(yōu)化配置。
從扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展關(guān)聯(lián)效應(yīng)上看，連片特困區(qū)扶貧開發(fā)作為政策設(shè)計(jì)，緣起于片區(qū)在長期發(fā)展過程中受到“貧困陷阱”與“梅佐喬諾陷阱”影響的理性判斷。本研究基于政策支持影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、區(qū)際關(guān)聯(lián)視角，選擇大興安嶺南麓山區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟）作為分析樣本，探尋連片特困區(qū)政策驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展與貧困人口脫貧的作用機(jī)理。鑒于片區(qū)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度不高和區(qū)際經(jīng)濟(jì)差異趨高的階段性特征，研究提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展與跨域治理政策優(yōu)化建議：破除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)黏性，提升片區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)品味；健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新片區(qū)跨域治理機(jī)制；強(qiáng)化要素市場培育，提高資源配置效率，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部和諧和區(qū)域外部共生，推進(jìn)片區(qū)減貧脫貧。
從扶貧資源配置效率的宏觀區(qū)域分析與微觀家庭視角綜合分析上看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展背景要求新時(shí)期扶貧工作應(yīng)重視資源配置效率以及發(fā)展質(zhì)量的提高。鑒于當(dāng)前扶貧資金額度不斷提高而減貧效率遞減等扶貧挑戰(zhàn)，本研究選擇羅霄山片區(qū)（江西贛州部分）18個(gè)縣（市、區(qū)）為分析樣本，系統(tǒng)剖析其財(cái)政扶貧資金規(guī)模與結(jié)構(gòu)特征，明確影響扶貧資金減貧效應(yīng)發(fā)揮的整村推進(jìn)投資、產(chǎn)業(yè)扶貧投資、管理與獎(jiǎng)勵(lì)投資等關(guān)鍵因素及影響程度；選擇烏蒙山片區(qū)（貴州遵義部分）620戶農(nóng)戶為分析樣本，著重分析農(nóng)戶家庭收入影響因素及影響程度；并通過調(diào)研訪談與觀察在把脈區(qū)域、農(nóng)戶發(fā)展意愿的基礎(chǔ)上，認(rèn)為扶貧偏差行為的消減是提高扶貧資源配置效率的一個(gè)重要抓手，而扶貧資源配置過程中多元主體行為訴求不一致、供需對(duì)接失衡、過程管理水平不高等則是扶貧偏差行為出現(xiàn)的主要原因。
從脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)防范上看，脫貧人口的返貧問題將成為蠶食扶貧開發(fā)工作成果和阻礙扶貧目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的頑疾，應(yīng)準(zhǔn)確識(shí)別扶貧開發(fā)進(jìn)程中脫貧人口面臨的政策性返貧、能力缺失返貧、環(huán)境返貧、發(fā)展型返貧等風(fēng)險(xiǎn)，利用“生計(jì)空間重塑”理論清晰梳理風(fēng)險(xiǎn)因素致貧機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上提出了脫貧人口后期發(fā)展扶持策略：實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧；依托區(qū)域特色資源，關(guān)注扶貧模式創(chuàng)新；健全脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善脫貧人口后期扶持政策；嚴(yán)格精準(zhǔn)扶貧考核，優(yōu)化保障扶貧開發(fā)工作條件。
從扶貧資源傳遞過程分析來看，連片特困區(qū)在資源配置過程中存在扶貧資源傳遞“漏出”、扶貧政策異化、政府減貧行為與資源配置機(jī)制路徑依賴、中間力量利益阻隔、貧困主體對(duì)接能力不足、公益扶貧社會(huì)氛圍有待改善等政府減貧行為供需對(duì)接障礙，應(yīng)基于雙邊市場理念進(jìn)行扶貧供需平臺(tái)協(xié)作機(jī)制、驅(qū)動(dòng)機(jī)制與發(fā)展保障機(jī)制設(shè)計(jì)與優(yōu)化，以增強(qiáng)扶貧行為的針對(duì)性，提高扶貧資源配置效率，推進(jìn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
破解經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下連片特困區(qū)提升扶貧資源配置效率難題，切實(shí)做到“扶真貧、真扶貧、治本扶貧”，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作穩(wěn)中有進(jìn)，量質(zhì)雙升，要認(rèn)識(shí)到精準(zhǔn)扶貧政策作為新時(shí)期我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是對(duì)接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求扶貧資源優(yōu)化配置和發(fā)展質(zhì)量提升的政策回應(yīng)。通過歷史性分析準(zhǔn)確把握精準(zhǔn)扶貧生成邏輯，系統(tǒng)探討精準(zhǔn)扶貧提出的理念要求、制度關(guān)聯(lián)、技術(shù)背景與政策指向，關(guān)注精準(zhǔn)扶貧流程再造需要回答的“扶貧主體意識(shí)回歸、扶貧資源供需對(duì)接、扶貧工作業(yè)務(wù)流程再造”等三個(gè)理論問題，正視“防范外部資源‘強(qiáng)制嵌入’，應(yīng)重視鄉(xiāng)村價(jià)值發(fā)現(xiàn)和本土資源利用；防范扶貧開發(fā)‘運(yùn)動(dòng)異化’，應(yīng)重視系統(tǒng)資源整合和脫貧長效機(jī)制完善；防范工作推進(jìn)‘盲目跟風(fēng)’，應(yīng)重視扶貧開發(fā)形勢的理性研判和實(shí)踐探索；防范政府扶貧資源傳遞‘效率缺失’，應(yīng)重視農(nóng)村扶貧資源傳遞過程的整體改進(jìn)”等四個(gè)傾向性問題，妥善處理“扶貧開發(fā)方式的精準(zhǔn)對(duì)接與多重方式協(xié)同的關(guān)系；扶貧開發(fā)資源短期減貧效應(yīng)與脫貧主體可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制的關(guān)系；扶貧開發(fā)治理系統(tǒng)穩(wěn)定性保持與動(dòng)態(tài)能力提升的關(guān)系；經(jīng)濟(jì)增長與極貧人口脫貧的關(guān)系；精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系”等五重關(guān)系，并嘗試提出連片特困區(qū)扶貧開發(fā)未來政策走向：把握結(jié)構(gòu)性貧困特征，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧需要系統(tǒng)思維；促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革深化，提高貧困人口資產(chǎn)性收益；強(qiáng)化扶貧模式協(xié)同與政策銜接，注重內(nèi)源式扶貧；依托區(qū)域特色資源，關(guān)注新型扶貧模式創(chuàng)新；強(qiáng)化貧困人口的動(dòng)態(tài)管理，創(chuàng)新扶貧脫貧區(qū)域正向退出機(jī)制；嚴(yán)格精準(zhǔn)扶貧考核，優(yōu)化扶貧開發(fā)工作條件保障等。
研究認(rèn)為：貧困現(xiàn)象本就是社會(huì)發(fā)展的多種表征之一，表現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面，貧困問題需要通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展來有效消減，而不能將其孤立。實(shí)現(xiàn)扶貧治理的現(xiàn)代化將是未來扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略選擇，也是新時(shí)期“領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)”工作的理念引領(lǐng)、組織基礎(chǔ)和制度保障�；�于“適度普惠的理念初步形成、多元主體的共責(zé)機(jī)制趨于完善、‘美好生活’成為脫貧攻堅(jiān)共識(shí)”的扶貧開發(fā)階段性特征，借鑒“看護(hù)四角”發(fā)展治理理念和實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”目標(biāo)的可用性手段及所需社會(huì)支持，系統(tǒng)思考滿足發(fā)展主體不同需要的路徑，具體到工作實(shí)踐，應(yīng)以扶貧資源配置為抓手，關(guān)注“黨的核心的認(rèn)同化、公共服務(wù)的均等化、收入分配的合理化和政策體系的科學(xué)化”四個(gè)關(guān)鍵問題，扎實(shí)推進(jìn)扶貧治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
在本研究報(bào)告出版之際，要特別感謝全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室的資助，還要衷心感謝為這項(xiàng)課題研究活動(dòng)的順利開展提供了大力支持和幫助的江西省人民政府辦公廳、江西省扶貧和移民辦公室、貴州省水庫和生態(tài)移民局、內(nèi)蒙古興安盟扶貧辦公室、江西省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、江西省社會(huì)科學(xué)院、南昌大學(xué)江西省鄱陽湖綜合治理與資源開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、江西省委黨校、江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、河海大學(xué)公共管理學(xué)院、三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院等單位及工作人員以及配合我們調(diào)研的農(nóng)民朋友們，尤其是相關(guān)領(lǐng)域各位專家給予的理念啟示、思路引導(dǎo)、調(diào)研機(jī)會(huì)提供、基金課題支持等資源提供對(duì)于研究開展、結(jié)果論證與成果轉(zhuǎn)化彌足珍貴，沒有你們的支持、指導(dǎo)、幫助和配合，本項(xiàng)課題的研究工作是難以順利完成的。
由于我們自身知識(shí)結(jié)構(gòu)和學(xué)術(shù)水平的限制，本書的分析研究肯定存在不妥之處。我們衷心希望能得到大家的批評(píng)和指教，以期推動(dòng)這一領(lǐng)域的研究不斷走向深入。