前　　言

改革開放30多年來，中國已進(jìn)入工業(yè)化中期和城市化高速發(fā)展階段，城市人口正以每年1000多萬的速度增長，且出現(xiàn)了城市規(guī)模越大、人口增長越快的現(xiàn)象。根據(jù)中國新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年，全國城區(qū)人口超過1000萬的超大城市已有7個(gè)。大城市人口規(guī)模的快速膨脹，一方面為城市發(fā)展帶來了人力資源，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展；另一方面，人口的急劇增加，使得大城市尤其是超大城市的公共服務(wù)和社會(huì)管理壓力不斷加大，交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源供給困難等所謂“城市病”在超大城市普現(xiàn)。如何進(jìn)行超大城市人口的宏觀調(diào)控并有效治理“城市病”，是中國城市必須面對(duì)和解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。
然而，長期以來中國對(duì)超大城市人口規(guī)模的控制以及“城市病”的治理都難言有效。例如，北京、上海等大城市，實(shí)際的人口規(guī)�？偸浅�前大幅突破城市規(guī)劃所設(shè)定的人口目標(biāo)，以致各種生產(chǎn)和生活設(shè)施難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，“城市病”問題日益突出。大城市尤其是超大城市是不是一定會(huì)得“病”，“城市病”是否主要因?yàn)槿藵M為患。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，“城市病”不是內(nèi)生的，與城市人口規(guī)模有相關(guān)性但并非因果關(guān)系。大城市的確人多，但不一定“滿”，更不一定“為患”。那么，為什么超大城市人口規(guī)劃目標(biāo)會(huì)出現(xiàn)“屢設(shè)屢破”的局面？究竟該如何看待城市人口承載力？“城市病”的制度成因是什么？如何緩解“城市病”？本書以上述四個(gè)問題為線索，通過理論基礎(chǔ)、制度分析與專題報(bào)告三個(gè)篇章對(duì)中國超大城市人口調(diào)控與“城市病”進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，這三個(gè)篇章的邏輯線索和內(nèi)容結(jié)構(gòu)如圖0-1所示。
一　“城市病”是因?yàn)椤叭藵M為患”嗎
一提起“城市病”，大多數(shù)管理者和居民會(huì)認(rèn)為造成大城市“城市病”嚴(yán)重的原因是人滿為患，所以削減人口總量應(yīng)當(dāng)是解決“城市病”的首要對(duì)策。事實(shí)上，人口總量控制一直是各超大城市總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容，然而結(jié)果卻是諸多大城市發(fā)展規(guī)劃中的人口上限“屢設(shè)屢破”。以北京為例，其人口規(guī)劃已經(jīng)陷入一個(gè)“屢設(shè)屢破”的怪圈。早在1983年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)�？刂圃�1000萬人左右”。僅僅3年后，北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬；1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃(1991—2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實(shí)是，以統(tǒng)計(jì)結(jié)果“不完全”著稱的2000年第五次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬人；2005年初國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬，但北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，北京市常住人口為1755萬人。盡管這一數(shù)字比北京市人大常委會(huì)“合理調(diào)控城市人口規(guī)�！睂ｎ}調(diào)研組所公布的1972萬人少217萬多人，盡管2008年奧運(yùn)會(huì)前摸底排查時(shí)北京的流動(dòng)人口已經(jīng)超過850萬（加上戶籍人口，當(dāng)時(shí)北京的常住人口實(shí)際已經(jīng)超過2100萬），但無論基于什么渠道的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬的目標(biāo)早已是“明日黃花”。北京市也早就出臺(tái)了控制人口總體規(guī)模的多項(xiàng)政策，例如對(duì)戶籍人口遷移進(jìn)行嚴(yán)格限制、對(duì)外來人口實(shí)行總量控制、限制外地勞動(dòng)力的就業(yè)工種、以房管人等措施，但這些手段都沒能收到應(yīng)有的效果。盡管如此，總量控制依然是人口調(diào)控中的重要內(nèi)容。
盡管北京市過去人口調(diào)控的效果并不佳，但應(yīng)該看到，2000萬人口不僅沒使北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)根本性問題，更未出現(xiàn)某些人危言聳聽的“生態(tài)災(zāi)難”，相反，北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大高于提出人口控制目標(biāo)和最大人口容量時(shí)的水平，人居環(huán)境改善，居民物質(zhì)和精神生活需求得到滿足。誠然，我們不否認(rèn)，如果只比較資源環(huán)境方面的因素，北京的宜居水平橫向來看有待提高，但不可否認(rèn)，縱向來看北京的宜居水平顯著提高。而且，北京確定建設(shè)宜居城市的目標(biāo)是在政府有比較清楚的管制目標(biāo)、比較有力的管制手段情況下，是在北京房價(jià)高、生活成本較高情況下，是在這20年來北京人口仍然顯著超過規(guī)劃增長且勢頭并未減弱的情況下提出的（蘇楊、王宇成，2011）。這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的巨大差異，亟須對(duì)“城市病”，人口調(diào)控和城市人口承載力重新認(rèn)識(shí)。
之所以長期以來人口調(diào)控的中心都集中在總量調(diào)控上，很大原因在于既往城市人口承載力研究有意無意地低估了技術(shù)、制度創(chuàng)新和管理手段進(jìn)步對(duì)城市人口承載力的動(dòng)態(tài)影響。由于各項(xiàng)研究和現(xiàn)實(shí)政策制定過程中，忽視了城市人口承載力是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，中國城市人口發(fā)展規(guī)劃形成了“步步為營、節(jié)節(jié)敗退”的尷尬局面。事實(shí)上，只要措施得當(dāng)，資源環(huán)境等對(duì)城市人口承載力的約束是可以破解的。這也是由資源環(huán)境因素所確定的人口數(shù)量“屢設(shè)屢破”的重要原因。而數(shù)量問題尤其是總量問題并不是導(dǎo)致中國超大城市“城市病”嚴(yán)重的主要問題，人口分布和結(jié)構(gòu)的不合理才是需要解決的首要問題。如果各超大城市能夠通過正確的城市發(fā)展方式和城市規(guī)劃降低中心城區(qū)的人口密度，形成組團(tuán)式發(fā)展，且各組團(tuán)具有相對(duì)完整的功能，改善人口布局和人口結(jié)構(gòu)，則其人口調(diào)控中，總量問題也將不會(huì)成為首要問題。目前北京市正在進(jìn)行的非首都功能疏解正是對(duì)人口分布與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，緩解“城市病”需要正確認(rèn)識(shí)“城市病”產(chǎn)生的病因，而要正確認(rèn)識(shí)其病因，需要首先正確認(rèn)識(shí)城市人口承載力。只有從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度認(rèn)識(shí)城市人口承載力及其影響因素，才可能解釋理論與實(shí)踐中的差異，梳理出兼具合理性和可行性的城市人口調(diào)控與“城市病”緩解思路，從政府管理角度使大城市的人口集聚興利除弊。
二　如何看待城市人口承載力
從人口承載力研究屢屢并被證偽的現(xiàn)實(shí)情況來看，既往研究的出發(fā)點(diǎn)和技術(shù)路線存在較大弊端：相關(guān)研究多是靜態(tài)的分析模式，即從靜態(tài)角度解釋封閉系統(tǒng)中自然資源（尤其是水資源）及其對(duì)人口的影響，忽視了開放系統(tǒng)中資源利用總量的可調(diào)性和資源使用效率的較大彈性，尤其是忽略了資源（這里主要指水資源，因?yàn)椤八�資源短板”理論是相關(guān)研究的主流思路）使用效率可以通過技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而有較大提高（如相同數(shù)量的水資源、土地資源所能夠承載的人口數(shù)量是有較大差距的，這會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及技術(shù)的進(jìn)步而不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整）。因此，本書轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的研究視角，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度入手研究城市人口承載力：提出以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是城市人口承載力的直接影響因素，其他因素作為經(jīng)濟(jì)因素的成本要素間接影響著城市人口承載力。這一觀點(diǎn)可以通過數(shù)理模型進(jìn)行論證，還可以通過國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行驗(yàn)證。我們首先利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了城市人口承載力模型并以北京為例進(jìn)行了仿真分析，證偽了“資源短板理論”，并論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素直接影響了城市人口承載力，而自然資源、公共設(shè)施等只是間接影響因素。
為了對(duì)國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行分析，我們構(gòu)建了“區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)”（簡稱HD值）來驗(yàn)證中國經(jīng)濟(jì)—人口的分布狀況。通過對(duì)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口協(xié)調(diào)度的計(jì)算，并與其他國家進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)問題。第一，從總量上來說，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)人口數(shù)量較多，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口數(shù)量相對(duì)較少。這從一個(gè)側(cè)面論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素才是決定城市人口承載力的直接因素。第二，近年來隨著中國產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，中國“HD值”有所減小，經(jīng)濟(jì)—人口之間的協(xié)調(diào)程度在緩慢提高，但應(yīng)該看到，目前的經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)程度提高的幅度還較小，人口分布與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布之間仍然存在明顯差距，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和區(qū)域人均收入差距仍然較大。第三，與一些發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家相比，中國經(jīng)濟(jì)—人口分布不協(xié)調(diào)度較高，如果用能夠充分享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的戶籍人口數(shù)代入計(jì)算的話這種不協(xié)調(diào)度還會(huì)更高。
從理論角度而言，中國這種明顯的不協(xié)調(diào)與戶籍等人口流動(dòng)的社會(huì)管理制度限制有關(guān)，也與公共服務(wù)這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享機(jī)制不健全有關(guān)，但歸根結(jié)底與發(fā)展方式有關(guān)。城市人口承載力的決定因素是以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素，而區(qū)域的就業(yè)狀況主要取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)所決定的就業(yè)狀況在一定程度上與區(qū)域發(fā)展方式密切相關(guān)。依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)系，我們將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費(fèi)偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”。兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。區(qū)域選擇不同的發(fā)展方式，必然有不同的人口承載力。我們以繆爾達(dá)爾循環(huán)累積因果理論為基礎(chǔ)，分析了中國經(jīng)濟(jì)—人口分布較不合理的制度成因是中國不顧“以人為本”的“抄近路”發(fā)展方式，其造成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)收益和人口系統(tǒng)福利相互轉(zhuǎn)化渠道的效率低下，并且在經(jīng)濟(jì)聚集與人口聚集之間存在制度障礙。
在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為解決中國超大城市人口問題需要在正確理解城市人口承載力的基礎(chǔ)上依靠市場手段和經(jīng)濟(jì)手段，從人口分布、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。具體而言，要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；合理選擇城市發(fā)展模式，合理進(jìn)行城市規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施布局；加強(qiáng)城市群建設(shè)，疏散中心城區(qū)的功能，促使產(chǎn)業(yè)集聚與人口聚集協(xié)同發(fā)展�？偠�言之，要通過市場手段間接調(diào)控人口，從而形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)、市場選擇崗位、個(gè)人決定去留”的調(diào)控機(jī)制。
三　中國超大城市“城市病”的制度性根源是什么
通過對(duì)城市人口承載力的分析可以得出中國超大城市“城市病”的主要原因并非人多，而是人口分布不均衡，表現(xiàn)在單個(gè)的超大城市中，通常是中心城區(qū)人口過度集聚。那么又是什么原因造成人口過度集聚從而導(dǎo)致“城市病”呢？在本書第二篇中我們對(duì)中國超大城市“城市病”的制度性根源進(jìn)行了深入研究。
要找出中國超大城市“城市病”的制度性根源，首先需要厘清“城市病”的相關(guān)基礎(chǔ)概念定義，并對(duì)“城市病”的共性規(guī)律進(jìn)行總結(jié)。從空間分布角度看，城市的主要特征是集聚，城市的各種利弊也源于集聚，城市病就是其中一弊。所謂城市�。║rban Disease），是對(duì)人口及相關(guān)發(fā)展要素向大城市過度集聚而引起的一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)問題的統(tǒng)稱。因?yàn)槌鞘胁〉谋憩F(xiàn)形式與城市化的階段和形式有關(guān)，在不同的國家有較大的差異，本書中的城市病必須具有針對(duì)性。我們只將與過度集聚直接相關(guān)的、發(fā)生在大城市中的社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的共性問題，才作為“城市病”看待。根據(jù)這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮中國部分超大城市“城市病”的表現(xiàn)形式和社會(huì)反映的熱點(diǎn)，可以認(rèn)為人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等是現(xiàn)階段中國較為突出的“城市病”。這四類城市病之間存在明顯的關(guān)聯(lián)，例如人口擁擠是其他城市病發(fā)生的重要誘因，交通擁堵是城市環(huán)境污染的重要誘因等，且這些誘因的共性都是過度的集聚。其中有些“病癥”，還因?yàn)橹袊�大城市人口增長的特點(diǎn)——以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口是主要人群——而顯著加重。至于像上學(xué)難、看病難、就業(yè)困難等問題，并非只出現(xiàn)于城市，其主因也并非城市化帶來的過度集聚，而像安全風(fēng)險(xiǎn)增加、社會(huì)秩序惡化以及城市缺少文化特征等并非中國的城市病中引人注目的熱點(diǎn)，不是中國城市化中影響國計(jì)民生的突出問題，也與過度集聚關(guān)系不大，所以我們不將其作為研究對(duì)象。通過文獻(xiàn)總結(jié)、數(shù)據(jù)搜集、理論分析和典型城市調(diào)研，我們認(rèn)為中國目前的城市病呈現(xiàn)三個(gè)規(guī)律。①規(guī)模越大的城市，城市病通常越全面。②城市病的惡化與城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加基本同步（交通擁擠和住房困難尤其典型），越有活力的城市，往往城市病惡化程度越嚴(yán)重。③城市病嚴(yán)重的城市，在人口方面通常有這樣的兩個(gè)特征：第一是人口快速增長、大進(jìn)小出，即這些城市的流動(dòng)人口增加速度非�？欤ㄓ绕渥罱�10年），且來得多、走得少；第二是人口密度高且變動(dòng)大，尤其城市中心區(qū)人口密度大、晝夜人口密度差距大，職住分離現(xiàn)象嚴(yán)重，居民通勤時(shí)間較長。這樣的規(guī)律，不僅在中國超大城市，也在一些二線城市普遍存在，這種情況顯然有制度性成因。
其次，我們分析了中國超大城市“城市病”的直接成因和制度成因。四類城市病的形成和惡化，都有其直接成因。首要的且可以作為充分條件的直接成因是大城市的人流、物流過度集聚于中心城區(qū)。這種集聚的過度包括兩方面。首先，從客觀情況來看，大城市的功能在行政力量的支持下過于集中，且經(jīng)濟(jì)功能受到突出的關(guān)注。這種情況下，大城市更易集中優(yōu)質(zhì)資源（就業(yè)和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源過于集中），城市發(fā)展條件更好，對(duì)應(yīng)的，其居民（包括城市中的流動(dòng)人口）的個(gè)人發(fā)展條件也更好，因此，客觀和主觀的選擇都使大城市相對(duì)中小城市發(fā)展速度更快、集聚人口的速度更快。這種可能超過城市社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的人口集中也帶動(dòng)了物流（包括車流）和污染物的集中，交通擁堵和環(huán)境污染在所難免，還顯著加大了住房改善的難度；而且，中國很多超大城市的規(guī)劃和建設(shè)還出現(xiàn)了偏頗：單中心布局、“攤大餅”式發(fā)展，優(yōu)質(zhì)資源過分集中于中心城區(qū)。這樣，本來就龐大的人流還集中于中心城區(qū)或在外圍居住區(qū)和中心城區(qū)之間進(jìn)行潮汐式通勤，這種情況下，無論采用何種方式、何種水平的城市管理都難以避免人口擁擠、交通擁堵和環(huán)境污染。其次的直接成因是城市政府在發(fā)展中有要“人手”不要“人口”的傾向，且在城市發(fā)展規(guī)劃中將建成區(qū)中居住用地比重壓低。但中國的特點(diǎn)是以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口是大城市人口增長主力，且有大量城市低收入戶籍人口仍未滿足體面住房的需求，這種情況顯然顯著加大了住房困難的程度。
深入分析后，可以發(fā)現(xiàn)這些直接成因中有的與管理水平不高有關(guān)，但更多的是由更深層的制度成因?qū)е�。在�?dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府依然對(duì)資源配置發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，因此對(duì)于城市的發(fā)展，城市政府同樣發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而那些制度成因則通過影響城市政府的行為方式，誘致了上述直接成因。以超大城市的人流、物流過度集中于中心城區(qū)這一直接成因?yàn)槔�，其背后的制度成因就包括：偏重于�?jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績考核體系使得城市政府不顧各項(xiàng)功能已經(jīng)高度集中的現(xiàn)實(shí)，依然熱衷于吸引大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落戶，拒絕產(chǎn)業(yè)功能的向外轉(zhuǎn)移；以企業(yè)相關(guān)稅收為主要收入來源的稅制結(jié)構(gòu)，也使城市政府為擴(kuò)大稅源而千方百計(jì)招商引資。這些，都使得大城市政府仍然致力于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，使大城市在人口擁擠的情況下仍然吸引大量就業(yè)人群。而地方政府事權(quán)與財(cái)力不相匹配，使得城市政府千方百計(jì)地尋求稅收以外的收入來源，“城市經(jīng)營”大行其道，且在城市的危舊房改造工作中，片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資金的自我平衡甚至追求盈利，導(dǎo)致高強(qiáng)度的地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)一步向老城區(qū)聚集。這些，都使得城市中心區(qū)人口很難疏散。
中國超大城市“城市病”的直接成因和制度性根源，可以用圖0-2來總結(jié)。
基于制度成因，我們提出緩解中國超大城市“城市病”的對(duì)策，以對(duì)“城市病”治本：改革政績考核體系，改革財(cái)稅體制，改革土地管理制度，改革規(guī)劃管理體制，在若干方面調(diào)整上下級(jí)政府關(guān)系。之所以要從制度成因而非直接成因著手，是因?yàn)槟壳爸袊�各類城市所采取的新城建設(shè)、限制老城區(qū)人口流入、增加公共交通設(shè)施、車輛限行限購、建設(shè)郊區(qū)的新住宅區(qū)和保障房等措施，其“療效”并不顯著。這是因?yàn)闆]有體制機(jī)制的統(tǒng)籌改革，即便地方政府強(qiáng)力推動(dòng)多中心、組團(tuán)式發(fā)展，也難以形成對(duì)老城區(qū)的強(qiáng)力分流，也難以緩解過度集聚。
四　北京市如何緩解“城市病”
北京是中國超大城市中“城市病”*為典型和嚴(yán)重的城市，其“城市病”的治理對(duì)其他超大城市具有重要的借鑒意義。為此，本書以“從人口分布的不均衡性看北京‘城市病’”，“北京市人口總量調(diào)控合理性分析及人口承載力匡算”，“北京城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式”，“北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案”為題設(shè)置了四個(gè)專題報(bào)告，論述北京市如何進(jìn)行人口調(diào)控與“城市病”治理。通過專題報(bào)告一和專題報(bào)告二論證北京從全行政區(qū)來看人不滿但擠，還有能力在調(diào)整城市尤其是新城的空間布局和功能配置后吸納更多人口，但北京必須通過城市副中心發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)整人口和產(chǎn)業(yè)布局、實(shí)現(xiàn)組團(tuán)內(nèi)的產(chǎn)城融合發(fā)展（主要通過專題報(bào)告三分析），并且要建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，研究提出先行先試的重大改革政策和措施，加速北京城市副中心建設(shè)進(jìn)度，提升建設(shè)質(zhì)量（主要通過專題報(bào)告四分析）。
以城市人口承載力的理論方法為基礎(chǔ)，我們首先在專題報(bào)告一中分析了北京市人口分布的不平衡性。通過理論分析和經(jīng)驗(yàn)借鑒，可以認(rèn)識(shí)到北京城市發(fā)展中的諸多問題（包括城市�。�，主要是因?yàn)橹行某菂^(qū)的人擠為患而非全行政區(qū)的人滿為患。北京市的HD指數(shù)自2001年以來不斷提高，人口分布和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布存在明顯差距。北京市人口分布之所以如此不均衡，主要在于不合理的城市發(fā)展方式和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布不均衡。在認(rèn)識(shí)到北京“不滿”的情況下，北京人口調(diào)控和“城市病”治理的最重要措施是改變?nèi)丝诘姆植紶顩r（包括晝夜間的流動(dòng)狀況），其手段主要是“以業(yè)控人”。其中，以產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)整為主，戶籍管理、入學(xué)資格等社會(huì)政策配合。這個(gè)調(diào)整方向?qū)嶋H上已經(jīng)成為政府共識(shí)，但在具體的調(diào)整重點(diǎn)、調(diào)整方法和未來布局上，還有大量工作需要做。
在本書第一篇城市人口承載力的理論中，我們分析了既有人口承載力研究存在的弊端，并論證了城市人口承載力的動(dòng)態(tài)性和彈性。在專題報(bào)告二中，我們依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從另一角度分析了習(xí)慣認(rèn)為的北京市人口承載力的“短板”約束，認(rèn)為所謂資源短板約束是存在較大彈性的，而北京的水資源和土地資源可以合理承載超過3000萬人，從而對(duì)第一篇的理論基礎(chǔ)研究形成有益的補(bǔ)充。據(jù)此，北京市現(xiàn)有的人口總量規(guī)模調(diào)控不一定合理，但人口分布和結(jié)構(gòu)調(diào)控殊為重要。也因此，盡快啟動(dòng)北京城市副中心建設(shè)殊為必要。
專題報(bào)告三重點(diǎn)論述了北京市城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式。2015年4月30日，中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》�！毒V要》指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能。城市副中心的建設(shè)是有序疏解北京非首都功能，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要路徑。專題報(bào)告三從城市副中心的內(nèi)涵入手，深入分析了不同形態(tài)城市副中心的含義與特征以及城市副中心建設(shè)的必要性，提出北京副中心城市應(yīng)是以現(xiàn)有基礎(chǔ)為重要依托、以軌道交通和大運(yùn)量交通為紐帶、以明確的生態(tài)區(qū)域?yàn)榻缦薜�、功能完整、組團(tuán)式布局的新城市。通過建立單純考慮區(qū)域發(fā)展和主要考慮為北京“分憂”的兩套指標(biāo)體系對(duì)哪座新城適宜作為北京城市副中心建設(shè)的起步區(qū)進(jìn)行了定量研究。結(jié)果顯示，雖然通州發(fā)展基礎(chǔ)有薄弱之處，但在截留人口、與北京周邊其他新城，以及對(duì)接天津、河北等方面具有較明顯優(yōu)勢，北京副中心城市建設(shè)應(yīng)優(yōu)先從通州入手。在此基礎(chǔ)上，我們提出未來通州城市副中心的建設(shè)發(fā)展應(yīng)緊緊圍繞京津冀一體化、北京城市發(fā)展需求，加強(qiáng)城市要素集聚能力，加快吸引中心城區(qū)人口、功能疏解，提升城市綜合實(shí)力，推動(dòng)北京副中心城市成為大首都城市群體系中北京輻射河北東部、天津武清等區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)城市，成為首都區(qū)域功能的重要承載地，成為功能完備的區(qū)域現(xiàn)代化大城市。
專題報(bào)告四研究了北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案。城市副中心的發(fā)展對(duì)于北京非首都功能的疏解和京津冀的協(xié)同發(fā)展具有重要作用。作為北京城市副中心所在地，通州區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，完成目標(biāo)面臨一系列困難，亟待從國家頂層設(shè)計(jì)層面打破桎梏，建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，研究提出先行先試的重大改革政策和措施，是加速北京城市副中心建設(shè)進(jìn)度，提升建設(shè)質(zhì)量的重要保障。本專題報(bào)告分析了建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的必要性，通過總結(jié)城市副中心的發(fā)展現(xiàn)狀找出其存在的問題，提出了北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)和實(shí)施范圍。在此基礎(chǔ)上，提出了改革副中心行政管理設(shè)置、統(tǒng)籌規(guī)劃體系改革、推進(jìn)生態(tài)文明制度改革、優(yōu)化社會(huì)治理方式、破解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展制約、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及創(chuàng)新城市群協(xié)同發(fā)展模式等七方面的重點(diǎn)改革措施。專題報(bào)告四還設(shè)有附件，總結(jié)了城市副中心建設(shè)的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，以對(duì)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
根據(jù)我們的研究，北京市目前對(duì)人口規(guī)模的調(diào)控和“城市病”的治理政策有些是可行的，并且直接應(yīng)用了我們的研究成果。比如，城市副中心的建設(shè)和相關(guān)單位向通州區(qū)的搬遷。我們認(rèn)為要加快城市副中心的建設(shè)，在相關(guān)成果“北京市城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式”中提出了城市副中心發(fā)展的政策建議，這些政策建議已被通州區(qū)發(fā)展改革委采納。又如，京津冀的一體化發(fā)展已成為重大國家戰(zhàn)略，并且核心是有序疏解北京非首都功能。我們?cè)?014年發(fā)表的論文《京津冀城市群一體化發(fā)展應(yīng)成為國家戰(zhàn)略》中，詳細(xì)論述了北京與京津冀的城市群的關(guān)系以及京津冀城市群一體化的發(fā)展。然而，有些措施是與我們的理論分析相悖的。比如，北京市確定了新的人口控制規(guī)模目標(biāo)，即到2020年，北京人口總量將控制在2300萬人。北京市政府采用了一些行政手段調(diào)控人口，并與各區(qū)縣簽訂了人口調(diào)控目標(biāo)責(zé)任書。這顯然與我們提出的“依靠市場手段和經(jīng)濟(jì)手段，從人口分布、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控”相違背。而且這次新的人口規(guī)模目標(biāo)依然是根據(jù)水資源的承載力所確定。不僅如此，如果通州區(qū)與其他區(qū)縣一樣履行人口規(guī)�？刂颇繕�(biāo)，沒有差異性的話，會(huì)使副中心開發(fā)建設(shè)面臨一定困難。
五　本書的創(chuàng)新之處與不足之處
在第一篇理論基礎(chǔ)和第二篇制度分析中，我們發(fā)現(xiàn)從理論到制度層面存在四個(gè)研究難點(diǎn)，針對(duì)這些難點(diǎn)，我們?cè)诰唧w研究中進(jìn)行了力所能及的創(chuàng)新。①城市人口承載力影響因素的數(shù)理論證和實(shí)證分析。我們利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了城市人口承載力模型并以北京為例進(jìn)行了仿真分析，論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是城市人口承載力的直接影響因素，而自然資源、公共設(shè)施等只是間接影響因素。在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建“區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)”（簡稱HD值）驗(yàn)證了中國經(jīng)濟(jì)—人口的分布狀況。②界定了中國城市病的外延。城市病是公眾話題，但也因此缺少界定，成為一個(gè)無邊無際的概念筐。如果將媒體中貼上城市病標(biāo)簽的問題都研究，既不合理也不可行：多數(shù)問題并非因?yàn)槌鞘屑�聚帶來且只發(fā)生在城市。為此，我們明確了邊界：只研究人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難四類城市病。③從體制機(jī)制層次分析城市病成因，并區(qū)分了“城市病”的問題、直接成因和制度成因。我們認(rèn)為，問題應(yīng)是表面上的、現(xiàn)象層面的，是公眾能直觀看到和感受到的“最終”事實(shí)，而非導(dǎo)致這些“最終”事實(shí)出現(xiàn)的各種因素。據(jù)此思路，本書中的“城市病”問題僅指一種狀態(tài)的描述（如人口擁擠、環(huán)境污染）或某方面公共服務(wù)或社會(huì)管理的不足（如交通擁堵、住房困難），導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的，則稱為成因（又根據(jù)對(duì)問題作用因素的直接性，分為直接成因和制度成因）。④有若干技術(shù)創(chuàng)新。例如，城市的人口密度是常用的反映人口擁擠的指標(biāo)，但因?yàn)橹袊�的城市是行政區(qū)、并非真正的城市，這就使獲得有可比性的數(shù)據(jù)異常艱難。理論上，對(duì)單中心城市而言（中國大多數(shù)大城市是單中心城市），城市中心城區(qū)的建成區(qū)內(nèi)的常住人口除以中心城區(qū)的建成區(qū)面積才是城市病角度的城市人口密度，但中心城區(qū)的建成區(qū)到底有多少常住人口？這是一個(gè)常規(guī)統(tǒng)計(jì)口徑所沒有的數(shù)字。于是，我們只好這樣估算：將一個(gè)城市的常住人口（減去本地戶籍農(nóng)業(yè)人口）除以建成區(qū)面積；又如，城市病嚴(yán)重程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。四類城市病，相關(guān)管理部門都有一些指標(biāo)來反映其嚴(yán)重程度。例如，公安交管部門用干道機(jī)動(dòng)車平均時(shí)速和擁堵路段數(shù)等來描述。但因?yàn)橐粋�(gè)城市有四類城市病，相互之間難以加總，所以我們無法進(jìn)行中國的城市病嚴(yán)重程度的城市排名，而只能根據(jù)四類城市病的一般指標(biāo)概括出了城市病的第一條規(guī)律，并據(jù)此重點(diǎn)考慮一線城市的城市病。
第三篇專題報(bào)告的分析和結(jié)論，有一些與國家的大方向和北京市的大判斷存在分歧，例如對(duì)北京人口總量和城市建成區(qū)規(guī)模的判斷；有更多與北京市的規(guī)劃和政策方向趨同，但突出了兩方面創(chuàng)新：一是重大判斷上的修正；二是方向趨同情況下落實(shí)措施或?qū)嵤┓椒ǖ膭?chuàng)新。例如，我們看到北京市民和許多領(lǐng)導(dǎo)的不滿，但也理智地分析到北京的“不滿”：目前的城市病，主要是北京建成區(qū)的人擠為患而非全行政區(qū)的人滿為患。只要新城布局得當(dāng)、功能完整，北京亞城市群完全可能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的情況下再容納1000萬人。又如，2015年4月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，并在《綱要》中首次提出建設(shè)北京行政副中心。2016年5月27日，中共中央政治局專題研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，名稱最終確定為“北京城市副中心”。我們也提出了通過城市副中心建設(shè)轉(zhuǎn)變北京的城市空間布局模式的建議，但強(qiáng)調(diào)城市副中心建設(shè)需要政策配套，即包括產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和人口的統(tǒng)籌規(guī)劃和社會(huì)管理（如戶籍政策有異，北京只能用階梯式方式吸納人口，且在具體的內(nèi)部行政區(qū)上要有差異，才能引導(dǎo)人進(jìn)入組團(tuán)）、公共服務(wù)政策配合（包括保障房預(yù)留和縮短階梯式供給的間隔等），才可能有序吸引外來人、逐漸穩(wěn)住搬遷人。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立的雄安新區(qū)，這是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。設(shè)立雄安新區(qū)的重要意義就在于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎。同時(shí)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大戰(zhàn)略部署，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和河北雄安新區(qū)是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的兩項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，將形成北京新的兩翼，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，有序疏解北京非首都功能”。由此凸顯出城市副中心的發(fā)展對(duì)于北京非首都功能的疏解和京津冀的協(xié)同發(fā)展具有重要作用。
盡管如此，本書也存在不足之處。一是在對(duì)區(qū)域人口承載力的影響因素研究中，在計(jì)算其他國家的HD指數(shù)時(shí)，由于無法獲得近幾年的數(shù)據(jù)，因此無法比較中國最近幾年經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)度與其他國家的差距是否減小。如果今后能獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，可以進(jìn)一步進(jìn)行研究。二是缺乏對(duì)不同城市“城市病”在體制機(jī)制上存在的差別的研究。對(duì)于北京、上海、深圳這樣的城市，因?yàn)槠湟?guī)劃機(jī)制、上下級(jí)政府之間的關(guān)系等不同，因此其制度調(diào)整方案也應(yīng)當(dāng)有其個(gè)性，還應(yīng)繼續(xù)分類研究。三是對(duì)于北京非首都功能疏解的研究內(nèi)容還不夠深入，這也將是我們下一步研究的重要方向。對(duì)于這些不足，我們念茲在茲，期待在后續(xù)研究中有所改進(jìn)。同時(shí)，我們也希望業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者能夠不吝賜教。
最后，還需要對(duì)本書進(jìn)行兩方面說明：第一，本書中的第二篇內(nèi)容是本課題組與國務(wù)院發(fā)展研究中心城市病課題研究組合作完成；第二，本課題研究得到國務(wù)院發(fā)展研究中心林家彬巡視員和北京大學(xué)陸杰華教授的指導(dǎo)和支持，在此表示特別感謝。本書引用的百余篇文獻(xiàn)的作者給予了我們思路啟迪或數(shù)據(jù)資料，在此一并致謝。