PPP ( Public-Private Partnership, 政府與社會(huì)資本合作) 這個(gè)詞在國(guó)內(nèi)的流行始于 2014 年，是中央政府及有關(guān)部委積極推動(dòng)的結(jié)果。 推廣 PPP 旨在擴(kuò)大國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資, 提高公共服務(wù)的效率，推動(dòng)政府治理的現(xiàn)代化。更進(jìn)一步，通過(guò)在國(guó)內(nèi)推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)積累，熟悉、對(duì)接、完善甚至主導(dǎo)國(guó)際PPP標(biāo)準(zhǔn)與慣例，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)PPP模式走出去，積極參與全球各國(guó)特別是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的巨大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需要。

從理論和理念層次看，PPP是指負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)（及相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施）的各級(jí)政府，遵循公共治理理念，與各利益相關(guān)方合作，整合包括設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的優(yōu)質(zhì)資源，讓各方各盡所能并按對(duì)最終績(jī)效的實(shí)際貢獻(xiàn)獲取合理利益，目的是擴(kuò)大基本公共服務(wù)的提供能力并盡力提高基本公共服務(wù)全生命周期的綜合效率。

理論與理念層次上的PPP，是不考慮現(xiàn)實(shí)約束的理想化狀態(tài)，猶如完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，并非現(xiàn)實(shí)世界中的實(shí)際狀況。實(shí)踐中推行PPP模式，需要總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，需要尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)、適度超前，在行穩(wěn)致遠(yuǎn)、規(guī)范發(fā)展的前提下適度追求詩(shī)和遠(yuǎn)方。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)，涉及普通民眾生存權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)，涉及能力和資源差異很大的地方政府及其下屬公共機(jī)構(gòu), 涉及策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、施工、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各類(lèi)市場(chǎng)主體，特別需要相對(duì)穩(wěn)定的法律政策環(huán)境，讓各方形成并維持合理、長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可信的預(yù)期。

現(xiàn)實(shí)世界中推進(jìn)PPP模式，需要在PPP核心理念的指導(dǎo)下，根據(jù)不同國(guó)家的法律政策環(huán)境、不同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、不同項(xiàng)目的邊界條件，量身定制實(shí)施模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系和規(guī)制機(jī)制。PPP模式是很多國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的模式之一，但不能說(shuō)是優(yōu)選模式。截至目前，全球PPP項(xiàng)目數(shù)超過(guò)1 000個(gè)的國(guó)家只有兩個(gè)，一個(gè)是中國(guó)，一個(gè)是巴西。作為PPP概念起源地和PPP模式輸出國(guó)的英國(guó)，也只實(shí)施了700多個(gè)PPP項(xiàng)目。日本有500多個(gè)PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模折合成人民幣為幾個(gè)億，項(xiàng)目數(shù)不算太多，項(xiàng)目規(guī)模也不算太大。新加坡十幾年來(lái)只推出了十幾個(gè)PPP項(xiàng)目，大致平均一年一個(gè)。中國(guó)最近幾年風(fēng)風(fēng)火火的PPP實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)不少，教訓(xùn)也很深刻。

國(guó)內(nèi)要推廣PPP模式，還存在以下主要制約因素：

(1) 缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)政策支持，與現(xiàn)行相關(guān)法律還存在不一致甚至沖突。

(2) 地方政府的公共治理能力不足，甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)行為不當(dāng)乃至違約現(xiàn)象。

(3) 地方政府的規(guī)制與監(jiān)管能力不足，普遍缺乏這方面的能力和團(tuán)隊(duì)積累。

(4) 缺乏眾多合格的候選投資者，組建聯(lián)合體還存在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

(5) 民營(yíng)企業(yè)存在進(jìn)入限制，特別是融資成本較高，存在競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。

(6) 難以實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目/資產(chǎn)現(xiàn)金流的融資模式，無(wú)法普遍實(shí)現(xiàn)有限追索或無(wú)追索的項(xiàng)目融資模式。

(7) 缺乏中長(zhǎng)期穩(wěn)定資金支持，適合以股權(quán)方式投資公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的金融產(chǎn)品仍然缺位。

(8) 缺乏合格的批量PPP咨詢(xún)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，咨詢(xún)市場(chǎng)特別混亂。

面對(duì)這些制約PPP模式推廣的短板，需要在理論理念、法律政策、實(shí)踐操作等方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供系統(tǒng)性交流與引導(dǎo)，掌握PPP項(xiàng)目的實(shí)施要領(lǐng)，防止出現(xiàn)全面性失誤和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，我來(lái)牽頭，邀請(qǐng)?jiān)诨�礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作領(lǐng)域有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的專(zhuān)業(yè)人士，共同編寫(xiě)本書(shū)。

總體結(jié)構(gòu)上，本書(shū)分為三個(gè)部分。第一部分為理論篇，包括第一至第四章，由我與清華大學(xué)PPP研究中心主任助理鄔彩霞博士共同撰寫(xiě)。第一章聚焦PPP的概念解讀，界定PPP的定義，提出PPP的三大核心要素和模式集群，解析基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的PPP模式。第二章介紹PPP的理論依據(jù)，梳理PPP的思想起源和理論基礎(chǔ)。第三章論述PPP的關(guān)鍵理念，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享、合理回報(bào)、契約精神、物有所值、力所能及、長(zhǎng)期穩(wěn)定等在內(nèi)的六大核心理念。第四章為 PPP 的價(jià)值認(rèn)知，從項(xiàng)目、國(guó)家、國(guó)際 3 個(gè)層面, 系統(tǒng)論述推廣應(yīng)用PPP的價(jià)值與意義。

第二部分為法規(guī)篇，包括第五、六章, 由北京清控偉仕咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)撰寫(xiě)。 該篇從PPP模式在我國(guó)的發(fā)展階段劃分入手，就PPP相關(guān)立法情況進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，并著重分析了2014年以來(lái)出臺(tái)的一系列PPP政策文件。以此為基礎(chǔ)，提煉得出中國(guó)PPP立法所面臨的四大問(wèn)題及對(duì)應(yīng)解決方案，并對(duì)PPP立法體系的整體搭建給出了明確的建議。

第三部分為實(shí)踐篇，包括第七、八章, 由中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司研究中心投融資咨詢(xún)處處長(zhǎng)羅桂連博士撰寫(xiě)。第七章介紹PPP項(xiàng)目操作流程中涉及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目論證、社會(huì)資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)工作任務(wù)及其要點(diǎn)。第八章介紹基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目特點(diǎn)、實(shí)施模式、項(xiàng)目融資和資產(chǎn)證券化的實(shí)務(wù)要點(diǎn)，探討在國(guó)內(nèi)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)展路徑與政策建議，還介紹了十余個(gè)具有可復(fù)制、可推廣意義的典型案例。

本書(shū)主要定位于滿(mǎn)足資深專(zhuān)業(yè)讀者加深知識(shí)理解和接受最新行業(yè)信息的系統(tǒng)需求，同時(shí)還能滿(mǎn)足經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺的讀者構(gòu)建知識(shí)結(jié)構(gòu)的初步需求，也適合作為學(xué)生的教材或參考書(shū)。 本書(shū)可以幫助讀者突破知識(shí)瓶頸，通過(guò)介紹必要的理論知識(shí)、法規(guī)政策及實(shí)踐案例，幫助他們更深入地掌握PPP模式的核心要點(diǎn)。本書(shū)特別適合于以下目標(biāo)群體：

(1) 負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府部門(mén)，特別是相關(guān)部委、地方政府主管部門(mén)及下屬公共機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等政府監(jiān)管部門(mén)。

(2) 戰(zhàn)略投資者，如建筑施工企業(yè)、運(yùn)營(yíng)及服務(wù)供應(yīng)商、技術(shù)提供商、設(shè)施管理商等。

(3) 財(cái)務(wù)投資者，如保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金、基金管理公司及商業(yè)銀行。

(4) 國(guó)有及民營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，如燃?xì)夤�司、水�?wù)公司、環(huán)�；�礎(chǔ)設(shè)施公司、機(jī)場(chǎng)投資者、片區(qū)開(kāi)發(fā)商等。

(5) 支持社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的國(guó)際組織，如世界銀行（World Bank）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、絲路基金等。

PPP是個(gè)好東西，但容易被用壞，容易被政府用壞，容易被企業(yè)用壞，也容易被中介結(jié)構(gòu)等用壞。用好PPP不容易但也不難，本書(shū)希望能幫助讀者得出這個(gè)結(jié)論，并幫助讀者獲得做PPP不難的系統(tǒng)性能力。習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)講話(huà)中指出：要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，采取多種方式支持政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

王天義

2018 年 7 月于北京