前言：在零散與矛盾中理解公共行政學(xué)的思想脈絡(luò)

何艷玲

道之大端易于明白。從以研究為志業(yè)開始，這已是我希望達(dá)成的知識(shí)理解層次，也是本書希望達(dá)成的目標(biāo)。

2010年，我在和幾位同事討論學(xué)科規(guī)劃的時(shí)候，達(dá)成的共識(shí)之一是撰寫一本新的《公共行政學(xué)史》專著，相對(duì)細(xì)致地梳理學(xué)科發(fā)展脈絡(luò)及其內(nèi)在邏輯，并希望它能成為理解公共行政學(xué)的入門讀物。此后，我斷斷續(xù)續(xù)開始了本書的寫作。在此過程中，我的許多研究生花費(fèi)極大精力協(xié)助收集材料、整理材料，眾多的本科生在我所擔(dān)任的公共行政學(xué)史課程中，給了我很多基于用戶體驗(yàn)的建設(shè)性意見。而全書框架乃至許多章節(jié)的內(nèi)容也一再推倒重來，反反復(fù)復(fù)多次，尋尋覓覓多遍，驚覺至今已過八年。我最感幸運(yùn)的是，關(guān)心此書的許多學(xué)界朋友，我的學(xué)生，還有我的學(xué)生的學(xué)生們，仍然沒有失去耐心，他們持續(xù)給以鼓勵(lì)，并希望此書早日面世。

本書被稱為公共行政學(xué)史而不是公共行政學(xué)說史，有兩個(gè)原因：一是，《公共行政學(xué)說史》在國內(nèi)已有幾位前輩的同類教材（專著）珠玉在前；二是，我在長期任教過程中，深感對(duì)學(xué)習(xí)者來說，了解特定代表人物的具體觀點(diǎn)可能并非最關(guān)鍵，而把握復(fù)雜的公共行政學(xué)科知識(shí)演進(jìn)過程及其邏輯則應(yīng)該更為重要。作為學(xué)習(xí)者，我們經(jīng)常遇到的問題是：這個(gè)學(xué)科到底為何而產(chǎn)生？其知識(shí)演進(jìn)階段到底有無清晰的劃分？為何會(huì)如此劃分？特別是，不同階段的、紛繁復(fù)雜的不同代表性學(xué)派和理論之間有無關(guān)聯(lián)？這些關(guān)聯(lián)是什么？為什么？

事實(shí)上，這一連串的疑問，很大可能是源自公共行政學(xué)說自身的零散與矛盾，而公共行政學(xué)說的零散與矛盾，又源自公共行政價(jià)值的多元性與公共行政實(shí)踐的復(fù)雜性。奧斯特羅姆（Vincent A. Ostrom）在其名著《美國公共行政的思想危機(jī)》中明確指出，在公共行政學(xué)研究中，對(duì)于什么是公共行政、通過什么方式獲得公共行政知識(shí)等重要問題，公共行政學(xué)界存在思想上的鴻溝。當(dāng)一部分人在努力塑造一個(gè)韋伯式的理性化高效體系的時(shí)候，另一部分人卻在警惕和消除各種存在或潛在的利維坦式威脅。當(dāng)一部分人力求使行政管理者更無阻力地進(jìn)行管理的同時(shí)，另一部分人卻在力求給行政管理者更多限制從而保證國家機(jī)器的可控并預(yù)防暴政的出現(xiàn)。不同研究者關(guān)注公共行政行為中的不同側(cè)面，這些行為有不同的目標(biāo)取向；因應(yīng)研究目標(biāo)的不同，形成了不同的公共行政學(xué)理論。公共行政學(xué)就是在這樣的矛盾與沖突中不斷向前發(fā)展。公共行政學(xué)也因此而無法得出一個(gè)學(xué)術(shù)界普遍承認(rèn)的庫恩式的科學(xué)范式。于是，如何理解、歸納和梳理一個(gè)在認(rèn)識(shí)上分裂的學(xué)科就成了公共行政學(xué)者必須面對(duì)的難題。

對(duì)于學(xué)習(xí)者來說，零散與矛盾本身就是公共行政學(xué)不可回避的一部分，如果將公共行政學(xué)當(dāng)成一個(gè)單一的統(tǒng)一范式，反而很可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)公共行政學(xué)理論的曲解。比如，有時(shí)候我們習(xí)慣對(duì)公共行政學(xué)史采用斷代史方式進(jìn)行解讀，這種方式在有明確學(xué)科范式，或已有廣泛共識(shí)的領(lǐng)域（如物理學(xué)等自然科學(xué)學(xué)科）或許是恰當(dāng)?shù)姆椒�，因�(yàn)橐粋�(gè)學(xué)科如果建立在統(tǒng)一范式之上，隨著時(shí)間發(fā)展而出現(xiàn)的各種后續(xù)理論自然有其學(xué)術(shù)上的發(fā)展與繼承關(guān)系。但在公共行政學(xué)中，由于學(xué)科基礎(chǔ)的分裂，僅憑時(shí)間先后來推斷學(xué)科傳承關(guān)系，就極易出現(xiàn)對(duì)于公共行政學(xué)說的誤讀。例如，新公共行政學(xué)派普遍被視為始于第一次明諾布魯克會(huì)議，并且以1971年出版的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》為代表作，隨后，在20世紀(jì)七八十年代，美國公共部門開展了以提高效率為導(dǎo)向的全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)。從時(shí)間上看，新公共行政學(xué)派得到學(xué)界廣泛關(guān)注與全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)有著緊密的時(shí)間聯(lián)系，但從學(xué)說內(nèi)容上看，全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)顯然與新公共行政學(xué)派有著截然不同的思想脈絡(luò)，甚至在本質(zhì)上，全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)所蘊(yùn)含的管理主義和工具理性的公共行政傾向，恰恰是新公共行政學(xué)派所再三駁斥的�？梢�，不同基礎(chǔ)的公共行政學(xué)理論的發(fā)展既有交集又相互獨(dú)立，忽略公共行政學(xué)說的內(nèi)在思想脈絡(luò)，僅憑時(shí)間先后來梳理學(xué)說，極易混淆各種學(xué)派，從而誤讀不同學(xué)派的內(nèi)在邏輯。

更進(jìn)一步，即使是同樣的學(xué)術(shù)概念，其內(nèi)涵在不同的公共行政學(xué)派中也會(huì)有較大差異。公共行政學(xué)作為一直存在某種程度思想危機(jī)的學(xué)科，其不僅沒有被普遍承認(rèn)的學(xué)科范式，對(duì)于學(xué)科內(nèi)部各種重要概念，其不同的思想源流也均有不同的解讀。因此，類似于此效率非彼效率、此民主非彼民主的現(xiàn)象在公共行政學(xué)中絕非個(gè)例。比如，以民主這一概念為例，在新公共行政學(xué)派的框架中，民主被理解為廣泛吸納普通公民進(jìn)入行政過程，以參與合法性取代效率合法性。在某種意義上，新公共行政學(xué)派提出的是一種大政府的民主。而以奧斯特羅姆為代表的公共選擇學(xué)派則將民主理解為把公共事務(wù)從政府壟斷中解放出來，以市場化的模式處理公共事務(wù)。顯然，公共選擇學(xué)派的民主是一種小政府的民主，與新公共行政學(xué)派的理解不同。而公共政策學(xué)派的創(chuàng)始人拉斯韋爾（Harold Lasswell）論及民主時(shí)，指的則是西方的政治體制。其論述是冷戰(zhàn)背景下共產(chǎn)-民主二分法的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)是把民主作為美式制度的同義詞，而不論這種制度有何特征和內(nèi)涵。概念是為了使學(xué)術(shù)討論精確、統(tǒng)一而建構(gòu)的，但因?yàn)楣�共行政的�?dú)特性，概念本身往往不足以表現(xiàn)理論間的差異。在此情況下，忽略認(rèn)識(shí)論差異的學(xué)說史非常容易混淆不同學(xué)說中的同一概念。

凡此種種均說明，在理論發(fā)展路徑相對(duì)獨(dú)立、學(xué)科核心概念缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的情況下，公共行政學(xué)的獨(dú)特性要求公共行政學(xué)史的梳理者必須挖掘單個(gè)理論之下更具思想性的發(fā)展脈絡(luò)，從而理解理論與理論之間的相互影響與發(fā)展。正因?yàn)槿绱耍�本書的重點(diǎn)也就不再是介紹具體學(xué)者的具體觀點(diǎn)，因?yàn)檫@樣做很可能會(huì)淡化學(xué)說思想的前后繼承關(guān)系。公共行政學(xué)的發(fā)展在很大程度上得益于一系列深刻的論辯，要正確理解論辯雙方的思想，需要把雙方對(duì)對(duì)方的批判與對(duì)自身理論的辯解放在同一平臺(tái)上，以獲得更好的認(rèn)知。比如，如果將西蒙和沃爾多的理論單獨(dú)分章介紹，則必然會(huì)削弱其中的智慧交鋒，也可能會(huì)使讀者錯(cuò)失更好地理解雙方觀點(diǎn)的異同以及雙方互相批判的深層邏輯。

同時(shí)，將學(xué)說按具體學(xué)者進(jìn)行原子化編排，也可能會(huì)讓讀者難以理解公共行政學(xué)中各種學(xué)派的形成與發(fā)展軌跡。雖然代表性人物可以在一定程度上反映某學(xué)派的代表性觀點(diǎn)，但公共行政學(xué)中的各種學(xué)派往往是許多學(xué)者共同的思想結(jié)晶，而非一個(gè)人的著作或觀點(diǎn)可以涵蓋。例如，拉斯韋爾是公共政策學(xué)派的重要開創(chuàng)者，其首創(chuàng)式地提出了以自然科學(xué)式的研究方法分析公共政策問題，可以說是公共政策研究里程碑式的代表人物。但是，公共政策研究整體發(fā)展的廣度與深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了拉斯韋爾本人的研究。僅了解拉斯韋爾本人，無疑難以真正理解公共政策研究的整體特點(diǎn)。

綜合以上，本書對(duì)公共行政學(xué)史的梳理有如下特點(diǎn)：

第一，以公共行政實(shí)踐為導(dǎo)向介紹公共行政學(xué)理論。

本質(zhì)上，公共行政學(xué)是實(shí)踐導(dǎo)向的學(xué)科，是所有人都有體驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)學(xué)問。一個(gè)人或許可以在一生中都不與某種特定的生物或化學(xué)物質(zhì)打交道，但只要生活在社會(huì)中，幾乎沒有人可以一生都不接觸公共部門。因此，公共行政學(xué)說無論在形式上如何玄之又玄，其本質(zhì)上必然針對(duì)的是具體的現(xiàn)實(shí)公共行政困難。只有當(dāng)實(shí)踐出現(xiàn)了具體困難，才會(huì)有針對(duì)這些困難提出解決措施的理論分析。更重要的是，這些具體困難是我們每個(gè)生活在社會(huì)中與公共部門有過互動(dòng)的人都可以從過往的體驗(yàn)中予以理解的。就此可以說，脫離了具體的實(shí)踐面向，對(duì)公共行政學(xué)理論的介紹就會(huì)成為無本之木、無源之水。

因此，本書對(duì)所有學(xué)派的介紹都力求還原其形成時(shí)代公共部門面對(duì)的突出困難與問題。即使是最抽象的后現(xiàn)代理論也直接來源于現(xiàn)實(shí)行政中的現(xiàn)代性危機(jī)，例如，行政道德的虛化，官僚制的勞動(dòng)分工導(dǎo)致手段凌駕于整體目標(biāo)，在價(jià)值沖突的行政環(huán)境中假設(shè)目標(biāo)清晰且單一化，等等，這些是無時(shí)無刻不在困擾著現(xiàn)代政府的問題。由于公共行政學(xué)理論與具體的公共行政現(xiàn)實(shí)問題息息相關(guān)，因此，本書在介紹各個(gè)具體理論時(shí)，一般首先從其所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題入手，分析該問題為何會(huì)影響現(xiàn)實(shí)公共行政的效果，然后再介紹各學(xué)派不同的公共行政學(xué)理論是從什么角度來分析具體的行政困難及其解決方案。我們認(rèn)為，唯有如此，才能真正全面、系統(tǒng)地理解紛繁復(fù)雜的公共行政學(xué)理論的發(fā)展由來，同時(shí)，也能使讀者從自身的生活經(jīng)驗(yàn)以及與公共部門接觸的體驗(yàn)中更好地理解各派學(xué)說的觀點(diǎn)及其理論邏輯。

更重要的是，通過介紹公共行政學(xué)理論所針對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，可以為讀者理順零散和矛盾的公共行政學(xué)說提供一個(gè)客觀的、可感知的平臺(tái)。例如，公共選擇理論與新公共行政理論雖然觀點(diǎn)針鋒相對(duì)，但其產(chǎn)生均源自對(duì)水門事件時(shí)期美國行政部門各種脫序、不受控制現(xiàn)象的反思。只不過在面對(duì)當(dāng)時(shí)政府的種種不受控制的現(xiàn)象時(shí)，新公共行政理論希望通過更開放、包容、有代表性的制度來改變政府固有的亂象；而公共選擇理論則將政府或者官僚制組織視為問題所在，希望限縮政府的管理范圍，乃至限制官僚制組織掌控的社會(huì)資源，從而限制傳統(tǒng)行政部門的濫權(quán)。由此，我們可以清晰地看到，如果是采用就學(xué)說介紹學(xué)說的方式，由于新公共行政理論和公共選擇理論對(duì)行政管理的切入點(diǎn)截然不同，所秉持的行政倫理價(jià)值也相互矛盾，讀者很難在其專門化的學(xué)說觀點(diǎn)介紹中看到二者的聯(lián)系，也就容易陷入零散和矛盾的困惑之中。但如果將其所針對(duì)的具體行政實(shí)踐問題予以還原，從最直觀的怎樣的行政不良現(xiàn)象催生了某一理論學(xué)說的產(chǎn)生這一問題切入，則可以清楚地看到新公共行政理論和公共選擇理論之間的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)。這將為加深讀者對(duì)行政學(xué)說的理解提供明顯的便利。

第二，以思想脈絡(luò)為主軸分析公共行政學(xué)派的前后承繼關(guān)系。

如上所述，所有對(duì)公共行政學(xué)說介紹的書籍都需要面對(duì)公共行政學(xué)理論零散和矛盾的問題，而以思想脈絡(luò)為主軸串聯(lián)各種不同的公共行政學(xué)說則是本書在寫作時(shí)的重點(diǎn)。

如果不同的理論本質(zhì)上是在關(guān)注不同的行政現(xiàn)象，且對(duì)于現(xiàn)實(shí)阻礙公共行政的問題有不同的定義，那么這些理論看起來就不一定有理論承繼關(guān)系。例如，新公共管理和新公共行政，由于前者對(duì)于問題的定義在于低效行政，而后者將困擾行政的問題定義為政府失控，所以即便二者一前一后出現(xiàn)，它們之間也沒有理論上的承繼關(guān)系。相反，新公共管理的思路在很大程度得益于之前事實(shí)-價(jià)值二分法將效率從價(jià)值中劃分出來的思維模式，而新公共行政則明顯帶有將效率納入行政多元價(jià)值一起討論的影子。因此，新公共管理與新公共行政在西沃之爭中都可以找到各自思想的承繼和發(fā)展脈絡(luò)�？梢哉f，這些學(xué)說雖無必然的理論承繼關(guān)系，但可以找到思想上的遙相呼應(yīng)。

本書將公共行政學(xué)說思想脈絡(luò)發(fā)展的主線條梳理為以下三點(diǎn)：首先，基于政府行政與其他組織不同的現(xiàn)實(shí)，發(fā)展出以提高效率為導(dǎo)向的傳統(tǒng)公共行政學(xué)。其次，傳統(tǒng)公共行政學(xué)更多是工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，這些從工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中得出的理論經(jīng)不起系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)檢驗(yàn)，其觀點(diǎn)中邏輯矛盾和錯(cuò)誤較多，因此催生了后來的西蒙（Herbert A. Simon）倡導(dǎo)的實(shí)證化、科學(xué)化的行為研究。同時(shí)，由于傳統(tǒng)公共行政學(xué)以效率為中心的觀念不符合現(xiàn)實(shí)行政價(jià)值多元的特性，因此也為關(guān)注公共行政價(jià)值的相關(guān)理論所批評(píng)。最后，水門事件的發(fā)生、行政部門的失控，以及傳統(tǒng)公共行政學(xué)在解決現(xiàn)實(shí)問題時(shí)表現(xiàn)出的乏力，更催生了公共行政學(xué)說針對(duì)種種現(xiàn)實(shí)失控現(xiàn)象的專門研究。但是，由于并沒有任何理論可以全方位解決行政實(shí)踐所面臨的各種困難，公共行政學(xué)說于是進(jìn)一步分化，乃至到了當(dāng)下，治理理論和后現(xiàn)代理論雖然在不斷發(fā)展，但仍沒有改變公共行政學(xué)分化的狀況。

在對(duì)公共行政學(xué)說思想脈絡(luò)發(fā)展進(jìn)行梳理時(shí)，本書將努力揭示：特定學(xué)說對(duì)于阻礙公共行政實(shí)踐更好地發(fā)展的問題的界定；為何其他理論無法解決這一問題；改善這一問題的手段和方法。讀者在明白了這一歷史主線之后，再輔之以公共行政學(xué)專項(xiàng)理論發(fā)展的前后承繼脈絡(luò)，就可以在公共行政學(xué)零散且矛盾的理論叢林中找到更好的歸納和理解全局的邏輯，也能更好地理解作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)的全貌。

第三，以論辯交鋒為焦點(diǎn)闡明公共行政學(xué)說之間的互動(dòng)。

為了更好地幫助讀者理解公共行政學(xué)說之間的爭鳴，我們尤其重視不同學(xué)說之間的交鋒、批判和辯護(hù)，在本書的章節(jié)編排中，側(cè)重關(guān)注思想交鋒對(duì)整體學(xué)科思想的推進(jìn)作用。在這一推進(jìn)過程中，西蒙和沃爾多的爭論被視為終結(jié)傳統(tǒng)公共行政學(xué)并啟動(dòng)整個(gè)學(xué)科思想系統(tǒng)化的重要節(jié)點(diǎn)，而公共選擇理論與新公共行政理論對(duì)于民主行政的不同理解也促成了學(xué)科理論及研究傳統(tǒng)的整體分異。這一系列學(xué)術(shù)史上的重要節(jié)點(diǎn)，都不僅是某個(gè)單一學(xué)派理論可以促成的，而是在各學(xué)派的爭鳴與不斷的智識(shí)貢獻(xiàn)中實(shí)現(xiàn)的。因此，本書盡力還原這些重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)中各派的思想交鋒過程，從而讓讀者不僅能看到最終結(jié)論，也能同時(shí)體會(huì)思想的發(fā)展推進(jìn)過程。

重視論辯交鋒的特點(diǎn)也體現(xiàn)在本書的章節(jié)介紹中。例如，在管理主義這一章節(jié)的介紹中，同時(shí)提及了批判管理主義的重要理論，如新公共服務(wù)理論，而在介紹憲政主義時(shí)也同時(shí)涉及其對(duì)管理主義的批判。在這種編排下，本書希望為讀者呈現(xiàn)出一個(gè)雖然沒有統(tǒng)一學(xué)術(shù)范式但仍有共同學(xué)術(shù)關(guān)懷，絕非各說各話的公共行政學(xué)說的全景圖。

總之，我們認(rèn)為，一本合格的《公共行政學(xué)史》的專著（教材）首先應(yīng)告知讀者，公共行政學(xué)存在著零散與矛盾之處，其次，在讓學(xué)習(xí)者沉浸于零散與矛盾的公共行政學(xué)理論后，能進(jìn)一步形成自己對(duì)公共行政行為的體會(huì)和認(rèn)識(shí)，從而更敏銳地觀察與認(rèn)識(shí)真實(shí)的公共行政世界。基于此，本書的整體特點(diǎn)就是嘗試從零散的行政學(xué)說中抽離出邏輯主線條，同時(shí)在細(xì)微之處重點(diǎn)闡明公共行政學(xué)為何有如此多的矛盾理論，這些矛盾理論又是從怎樣的實(shí)踐中總結(jié)、抽象而來。在此基礎(chǔ)上，本書力圖使讀者，特別是公共行政學(xué)的學(xué)習(xí)者得以融會(huì)貫通地全面審視和理解公共行政學(xué)發(fā)展史，并因此真正地對(duì)公共行政學(xué)有更深層次的認(rèn)識(shí)。