本書撰著者黃利新是我的博士研究生，他的這部著作，是在博士論文的基礎上經(jīng)修改、充實完成的，主要內(nèi)容是探討人民共和國初期的北京市城區(qū)基層政權制度及其運作。由于這種探討涉及了中國當代政治史幾個十分重要的問題，因此具有比較高的學術價值。
　　中國早在秦代就建立了自上而下的科層行政體制，作為最低一級“地方”（我同意關曉紅教授的觀點，中國古代由“外官”執(zhí)掌的郡、縣、省、道、府、州、縣等各地行政區(qū)劃和行政機構，不具有現(xiàn)代地方行政的獨立性，將它們稱為“地方”并不準確）的“縣”，其起源甚至可以上溯到春秋時期。但自秦漢至明清，國家在縣以下不設治，即時人所謂“皇權不下縣”，縣以下再無“基層政權”。現(xiàn)在人們出于對時下行政機構龐大、人員繁冗的反感，往往稱贊中國古代社會這種“兵精政簡”的體制，但究其實際，這種體制也有很大毛病。其一，各級行政“官”雖簡少，但吏、胥眾多，人員龐雜，操作任意，吏治必然腐敗。其二，國家應該履行的社會管理和社會建設職能缺位，人民處于自由自在、自生自滅的一盤散沙狀態(tài)，對此近代有識之士多有批評。如嚴復說，傳統(tǒng)時代的中國人沒有來自國家的約束和管理，“其學也，國家聽之；其不學也，國家亦聽之，其富也，僭侈逾度，國家聽之，其貧也，轉乎溝洫，國家亦聽之。其散而之四方也，國家聽之；其至四方而益困也，國家亦聽之”（見《論中國教化之退》）；孫中山則說：“中國人向來不受政府之干涉，來往自由，出入不問；婚姻生死，不報于官；戶口門牌，鮮注于冊；甚至兩鄰械斗，為所欲為”，他說這只能算是一種“野蠻之自由”（見《駁�；蕡髸�》）。到了20世紀初中國社會的“近代化轉型”開啟，存在這兩種弊病的行政體制無法適應，乃開始嘗試在縣以下建立科層行政，但由于整整半個世紀國家都處于動蕩之中，這一工作無法完成。清末“預備立憲”沒有認真推行而政權覆亡，北京政府時期各地分裂割據(jù)，均未遑建設；國民政府形式上統(tǒng)一中國后仍內(nèi)戰(zhàn)連連，而未及十年又爆發(fā)日本全面侵華戰(zhàn)爭；至抗戰(zhàn)勝利，國家已經(jīng)元氣大傷，加上國民黨政權的疲弱腐敗和大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)的進行，各種政治、經(jīng)濟、文化建設均無從進行。這樣，醞釀了半個多世紀的建立縣以下基層行政的改革，就直到人民共和國時期才真正完成。這部著作，為透視這種改革開辟了一個窗口。
　　任何一個政權為了維系自己的生存和運轉，都需要有社會基礎，中國的歷代王朝同樣如此。現(xiàn)在為人們所熟悉的一個說法是，在中國古代“皇權不下縣”的體制下，國家是靠士紳來維持鄉(xiāng)村社會的秩序和履行各種社會職能的，這種說法有些籠統(tǒng)。據(jù)我讀書所得到的印象，鄉(xiāng)村社會存在一個由在籍致仕官員和科舉士人構成的“士紳”階層，主要是明清時期的事情。而士紳之中，有潔身自好、熱心公益的“正紳”，也有不少勾結官府、橫行鄉(xiāng)里的“劣紳”。因此，士紳是否或在多大程度上成為了當時政權的統(tǒng)治基礎，仍是一個需要具體考察的問題。至于明清以上歷代的情況，更是需要具體分析。大致說來，自秦漢至隋唐實行鄉(xiāng)官制度，“以士大夫治其鄉(xiāng)之事”。鄉(xiāng)官既是“國家”之外的“社會”精英，同時又處于國家組織的末梢地位，“國家”與“社會”在這一時期是統(tǒng)一的。隋初廢止有權“理民間詞訟”的“鄉(xiāng)正”制度，此后“鄉(xiāng)職”人員責重權小乃至有責無權，至唐后期已是“至困至賤”，可以被貪官污吏“極意凌蔑”、“追呼笞棰”。