前言

全球變暖和能源安全是當(dāng)前全球人類共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這是地球資源環(huán)境承載力的有限性與人類對物質(zhì)財富追求的無限性之間矛盾發(fā)展的必然結(jié)果。隨著全球氣候變暖與石油見頂逐漸成為國際主流社會的共識，節(jié)能已成為世界上絕大多數(shù)國家應(yīng)對氣候變化和能源供應(yīng)緊張的重要舉措。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。在近40年時間里，我國的人口由9.63億增長到13.9億，增長了1.44倍；國內(nèi)生產(chǎn)總值則以9.5%左右的年均增長率增長了34.5倍，由1978年的世界排名第15位，躍居成為世界第2位。這種持續(xù)快速增長使得我國很多地區(qū)特別是超大城市的資源承載力接近極限，空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化，面臨著歷史上前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，如何更好地通過政府引導(dǎo)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是政策制定必須考慮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

節(jié)能減排政策是政府在能源消費持續(xù)增長所引發(fā)的能源的穩(wěn)定、安全供應(yīng)以及環(huán)境惡化問題等一系列社會問題下，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，以節(jié)能和減少污染物排放為目的而制定實施的一系列行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則。在低碳經(jīng)濟(jì)日益走俏的當(dāng)今世界，節(jié)能政策作為能源消耗和環(huán)境保護(hù)的源頭管理機(jī)制，其制定和施行績效對于一個國家的可持續(xù)發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

面對全球氣候變暖和能源資源短缺的巨大壓力，我國在節(jié)能和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行了不懈的努力，政策法規(guī)逐步完善，監(jiān)管力度不斷強(qiáng)化。筆者認(rèn)為，改革開放以來，我國的節(jié)能政策大致經(jīng)歷了如下演變：十五以前為節(jié)能政策法規(guī)的起步階段；十五時期是以淘汰落后產(chǎn)能為主的組合政策形成階段；自十一五開始，進(jìn)入以節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核為主導(dǎo)的多種政策組合推進(jìn)階段；十二五時期，節(jié)能政策向促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)融合階段；進(jìn)入十三五，開啟能源消費、技術(shù)、體制革命與全面建設(shè)生態(tài)文明新時代。節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任被作為約束性目標(biāo)對全國省級政府進(jìn)行考核，是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一個標(biāo)志性事件。為了確保節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任的順利實現(xiàn)，中央、地方政府在也相繼出臺了一系列政策措施，創(chuàng)新發(fā)展了一系列工作機(jī)制，使得節(jié)能減排工作取得了顯著的成效。

黨的十七大報告中首次提出了生態(tài)文明的理念，經(jīng)過五年的思考與實踐，在十八大報告中特別突出了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，系統(tǒng)化、完整化、理論化地提出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)，這是我黨對資源和環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排這一系列方針和戰(zhàn)略思想的新概括與再升華。生態(tài)文明是人類社會文明的高級狀態(tài)，不是單純的節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境的問題，而是要融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，是黨的十八大以來堅定不移地踐行的發(fā)展觀和價值觀。只有全面建設(shè)生態(tài)文明，才能保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨越來越突出的資源環(huán)境制約，集中表現(xiàn)在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等方面。這有我國國情、發(fā)展階段的原因，有體制機(jī)制方面的原因，還有需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)等發(fā)展方式的原因。從源頭上、根本上跨過資源環(huán)境這道檻，不僅要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，還必須大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

無論在哪個歷史階段，能源消耗和污染排放的根源都在于生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費等一系列生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動，而經(jīng)濟(jì)活動的整體規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、設(shè)備生產(chǎn)技術(shù)水平以及相關(guān)的政策法規(guī)都是它們的重要影響因素。實現(xiàn)綠色發(fā)展的根本途徑在于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、加快技術(shù)進(jìn)步和提高能源效率、倡導(dǎo)健康合理的生活方式和消費方式、建立科學(xué)完善的管理體系、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。改革開放以來的節(jié)能減排法規(guī)政策的健全與完善為推進(jìn)生態(tài)文明建提供了重要制度保障，本書旨在通過理論與實踐相結(jié)合、定性與定量分析相結(jié)合、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的原則，重點回顧與梳理我國的節(jié)能法規(guī)政策制定與發(fā)展歷程和發(fā)展階段，闡述十一五至今我國國家及地方節(jié)能法規(guī)政策的實踐、效果及演變規(guī)律，研究借鑒發(fā)達(dá)國家節(jié)能經(jīng)驗，以期為十三五及后續(xù)節(jié)能法規(guī)政策的健全完善及節(jié)能目標(biāo)的順利實現(xiàn)提供政策制定參考。

需要說明的是，本書所搜集整理的所有政策文件，均通過國家發(fā)展改革委及有關(guān)部委官網(wǎng)公開信息下載，不存在任何涉密信息。本書所列文件及公告，僅為研究所用，由于時間原因，并未對已廢止規(guī)范性文件做出一一標(biāo)注。

本書編著過程中，得到北京節(jié)能環(huán)保中心魏玉瑞、齊佳等領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，在此表示衷心感謝！由于本人水平有限，難免有錯誤疏漏之處，敬請讀者見諒。

作者

2019年8月12日