在中國(guó)，很少再有哪一項(xiàng)工作能像農(nóng)村土地整治那樣，雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)做支撐（有關(guān)規(guī)定只是零星散見(jiàn)于相關(guān)法律條款中），但在全國(guó)范圍內(nèi)得到廣泛、深入開(kāi)展，并且上升為國(guó)家層面的工作部署（黨中央和國(guó)務(wù)院文件中賦予其特殊使命）。但農(nóng)村土地整治工作在推進(jìn)中還面臨如下困惑：

一是概念名稱(chēng)尚不統(tǒng)一。農(nóng)村土地整治，顧名思義，發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)的土地整治活動(dòng)。但關(guān)于土地整治概念名稱(chēng)的認(rèn)知，至今尚未達(dá)成一致。從最初的土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)作為三個(gè)獨(dú)立概念提出（也不完全如此，土地整理就被認(rèn)為有廣、狹義之分，而廣義土地整理包含了土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾方面的內(nèi)容），到后來(lái)的土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾抑或土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)的三者合體，以及再到后來(lái)直至現(xiàn)在的土地整治（被認(rèn)為包含了土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾的內(nèi)容，并且較之以前的相關(guān)概念更加綜合與科學(xué)），從未有哪個(gè)概念能夠統(tǒng)一各界關(guān)于這項(xiàng)活動(dòng)的認(rèn)知。而且，由于之前較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)土地整治活動(dòng)主要發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，一度導(dǎo)致不少人想當(dāng)然地產(chǎn)生這些活動(dòng)僅適宜于鄉(xiāng)村地區(qū)的錯(cuò)覺(jué)。

二是內(nèi)涵認(rèn)定存在差異。中國(guó)農(nóng)村土地整治可以追溯到國(guó)外的現(xiàn)代土地整理。土地整理引入之初，國(guó)內(nèi)對(duì)其認(rèn)知基本符合其本質(zhì)特征，諸如注重土地權(quán)屬調(diào)整，以及強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村集體的主體作用等。但隨著土地整理被賦予一些特殊重任，一定程度上出現(xiàn)偏離本源的發(fā)展態(tài)勢(shì)，一度成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套方面工程建設(shè)的代名詞。雖然當(dāng)前對(duì)其內(nèi)涵的普遍認(rèn)定有其獨(dú)特的資源背景和發(fā)展的階段特征，特別是之前農(nóng)村（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品提供滯后、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻等更加強(qiáng)化了對(duì)其內(nèi)涵的片面認(rèn)知，但這種不全面的內(nèi)涵界定仍然多少影響了這項(xiàng)工作的持續(xù)發(fā)展，而且致其易受主管部門(mén)變化甚至部門(mén)負(fù)責(zé)人變更影響。

三是成效反響有所差別。作為一項(xiàng)政府及其組成部門(mén)部署安排和組織實(shí)施的重要工作，特別是在特定階段還被賦予其他特殊使命（如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)等），行政力量在農(nóng)村土地整治推進(jìn)中往往得到充分運(yùn)用，取得的效果在宣傳中往往十分明顯（僅就易于顯化的工程建設(shè)成就看，許多地方確實(shí)如此）。但這種由政府主導(dǎo)而且偏重工程建設(shè)的常規(guī)實(shí)施模式取得的顯著優(yōu)異數(shù)據(jù)，有時(shí)并不為一些農(nóng)民群眾所認(rèn)可，特別是這種常規(guī)模式往往造成農(nóng)村土地整治的建設(shè)、利用主體發(fā)生事實(shí)分離，導(dǎo)致政府通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地整治更好地服務(wù)于項(xiàng)目所在地農(nóng)民的良好初衷有時(shí)并不能夠完全成為現(xiàn)實(shí)。一些農(nóng)民以旁觀者心態(tài)看待農(nóng)村土地整治，甚至個(gè)別農(nóng)民在實(shí)施中蓄意阻撓或破壞，更是令人匪夷所思。

概念名稱(chēng)不一、內(nèi)涵認(rèn)定差異和成效反響有別，雖然使得農(nóng)村土地整治工作在組織實(shí)施中存在一些困難，也在許多地方遇到不少問(wèn)題，諸如容易與其他相關(guān)工作相混淆、工作成果不能長(zhǎng)久發(fā)揮效用等，但在中國(guó)的上一個(gè)30多年還是獲得了較為長(zhǎng)足的發(fā)展，深深打上了中國(guó)特色的烙印，而且客觀上發(fā)揮了不可替代的重要作用。但要在下一個(gè)30多年或更長(zhǎng)時(shí)間，繼續(xù)沿襲之前的工作模式，可能將會(huì)遭遇無(wú)法克服的困難和障礙。

2017年黨的十九大做出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的科學(xué)判斷，而適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，需要以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，著力改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置。2018年兩會(huì)中通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》就是著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，結(jié)合新的時(shí)代條件和實(shí)踐要求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整。農(nóng)村土地整治在本次機(jī)構(gòu)改革中被涉及并將不可避免影響其今后發(fā)展。根據(jù)前述方案，原國(guó)土資源部承擔(dān)的農(nóng)田整治項(xiàng)目管理職責(zé)需要?jiǎng)潥w到新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。作為農(nóng)村土地整治的重要內(nèi)容（甚至是不少地方的唯一內(nèi)容），農(nóng)田整治在此次改革之后將經(jīng)歷主管部門(mén)由原國(guó)土資源部轉(zhuǎn)為新組建后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的重大變化。關(guān)于農(nóng)村土地整治未來(lái)走向的預(yù)判版本曾經(jīng)一度較多，而且其中不乏對(duì)其今后發(fā)展的深深關(guān)切。

2018年8月公布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三定方案）一定程度上打消了人們對(duì)于農(nóng)村土地整治未來(lái)發(fā)展的顧慮和擔(dān)憂(yōu)。在這份三定方案中，作為土地整治重要內(nèi)容的土地整理復(fù)墾仍然是自然資源部的管理內(nèi)容，而且成為國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的重要手段。在新組建的自然資源部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，新成立的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司承擔(dān)土地整理復(fù)墾等工作。另外，綠色發(fā)展理念得到深入貫徹，以及全國(guó)范圍內(nèi)可供大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)后備土地資源（特別是宜耕未利用地）日益匱乏的今天，土地開(kāi)發(fā)作為補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源的色彩正在逐漸淡化并且受到越來(lái)越嚴(yán)格的限制，此次機(jī)構(gòu)改革并未對(duì)其做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定也屬必然。因此，土地整治的主要職能仍歸屬于原國(guó)土資源部的承繼者自然資源部，但農(nóng)田整治職能劃轉(zhuǎn)不可避免地對(duì)其今后發(fā)展定位帶來(lái)一定影響。

應(yīng)該說(shuō)，十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村土地整治的下一步發(fā)展提供了足夠的舞臺(tái)，2018年以來(lái)先后出臺(tái)的2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》等都對(duì)農(nóng)村土地整治寄予了厚望。如《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》提出實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)等。但可以想見(jiàn)的是，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村土地整治的期望可能不是之前熟悉的模式。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》明確的基本原則之一為堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，而這正是之前農(nóng)村土地整治中持續(xù)強(qiáng)調(diào)但一直未能很好落實(shí)的基本要求。農(nóng)村土地整治要想真正在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮重要作用，必須真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷提升農(nóng)民的獲得感和幸福感。

各地在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，對(duì)如何更好發(fā)揮農(nóng)村土地整治作用進(jìn)行了積極探索，其中不乏值得關(guān)注的傾向性苗頭和趨勢(shì)。2018年8月14日，浙江省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見(jiàn)》，旨在合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地盤(pán)活利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)。這份意見(jiàn)明確的基本原則之一是政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體地位。尤值一提的是，該意見(jiàn)確定的五項(xiàng)主要任務(wù)就包括建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制，要求建立和完善村級(jí)組織自主管理、自主服務(wù)、自主教育、自主監(jiān)督的農(nóng)村土地民主管理機(jī)制。而且，在實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程中，有關(guān)整治項(xiàng)目方案、整治工程實(shí)施、土地權(quán)屬調(diào)整等事項(xiàng)，均要依法聽(tīng)取農(nóng)民群眾意見(jiàn)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正做到農(nóng)民愿意、農(nóng)民滿(mǎn)意，而這正是農(nóng)村土地整治所希望做到但在不少地方卻一直難以落到實(shí)處的。2018年10月19日，浙江省保護(hù)耕地和全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)的《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動(dòng)計(jì)劃（20182020 年）》對(duì)如何建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制進(jìn)行了部署，尤其強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)中建立民主決策機(jī)制。

農(nóng)村土地整治在中國(guó)大規(guī)模開(kāi)展以來(lái)，在許多方面取得了預(yù)期成效，并因此獲得了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和支持。在此過(guò)程中，農(nóng)村土地整治自身發(fā)生了從內(nèi)容到形式的深刻變化，并將對(duì)其今后發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在當(dāng)前可謂是農(nóng)村土地整治發(fā)展較為重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)（鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到實(shí)施），對(duì)農(nóng)村土地整治的發(fā)展歷程、主要內(nèi)容等進(jìn)行回顧與分析，并在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的意見(jiàn)建議，可能有助于促進(jìn)這項(xiàng)工作進(jìn)一步找準(zhǔn)角色定位，有力助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。鑒此，本書(shū)基于鄉(xiāng)村振興的宏大背景，從十個(gè)方面介紹農(nóng)村土地整治的相關(guān)內(nèi)容：第一章立足國(guó)際視角，介紹農(nóng)村土地整治可咨參考借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；第二章詳細(xì)分析農(nóng)村土地整治的概念內(nèi)涵，澄清一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)；第三章立足全面依法治國(guó)要求，探討如何推進(jìn)農(nóng)村土地整治法治建設(shè)；第四章分析農(nóng)村土地整治的工程思維如何產(chǎn)生，以及對(duì)該項(xiàng)工作產(chǎn)生的影響；第五章結(jié)合形勢(shì)發(fā)展需要，分析推進(jìn)農(nóng)村土地整治模式創(chuàng)新的必要性與可行性；第六章從拓展資金渠道方面，探討如何保障農(nóng)村土地整治資金；第七章對(duì)農(nóng)村土地整治中表土（耕作層土壤）剝離的重要性和實(shí)施路徑等內(nèi)容進(jìn)行分析；第八章介紹農(nóng)村土地整治的國(guó)際交流合作情況及其未來(lái)發(fā)展建議；第九章對(duì)農(nóng)村土地整治中的文化傳承進(jìn)行研究；第十章探討農(nóng)村土地整治如何更好助力脫貧攻堅(jiān)。