序

在人類文明演進的歷史長河中，每一次生產(chǎn)力變革在推進社會發(fā)展的同時，也改變了社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)。21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展所引發(fā)的新一輪科技革命，對人類社會發(fā)展影響的速度、范圍和深度都遠遠超過工業(yè)革命。基于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的新模式、新應(yīng)用，對社會發(fā)展的影響尤為明顯。無處不在的互聯(lián)網(wǎng)滲透至公眾生活的方方面面，在方便人們生活的同時，也改變了人們的消費觀、時空觀，并對人們的世界觀產(chǎn)生了重大影響。人們通過網(wǎng)絡(luò)社交過上了新的集體生活、社群生活，公眾從服務(wù)接受者變?yōu)榉��?wù)需求者。與此同時，大數(shù)據(jù)正日益成為重要的社會生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略性核心資源，在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演的角色越發(fā)重要，數(shù)據(jù)資源蘊藏的巨大能量正不斷釋放，數(shù)字生產(chǎn)力已經(jīng)成為數(shù)字社會最大的生產(chǎn)力。

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展，提出了網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略思想，做出了建設(shè)數(shù)字中國的決策部署。習近平總書記指出，要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平要運用大數(shù)據(jù)促進保障和改善民生要切實保障國家數(shù)據(jù)安全。站在新的歷史起點上推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是落實網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、建設(shè)數(shù)字中國的重要內(nèi)容，也是引領(lǐng)和統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字生態(tài)建設(shè)，全面帶動和提升數(shù)字中國建設(shè)水平的重要路徑。新時代，面對社會主要矛盾、發(fā)展階段和發(fā)展任務(wù)的深刻變化，我們要在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，善于應(yīng)對數(shù)字化帶來的新挑戰(zhàn)，進一步發(fā)揮數(shù)字資源價值，順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，實現(xiàn)政府智能化升級，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

當前，各地積極順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型大勢，形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新、百花齊放的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型新格局。數(shù)字化在提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、推動協(xié)同治理、支撐科學決策等方面發(fā)揮了重要作用，成為深化放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境、便利企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的有力引擎。同時，各地各部門加大對深化政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型管理體系的統(tǒng)籌改革力度，大部分省級地方政府成立了專門的政務(wù)服務(wù)或大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，積極探索政府主導、多方參與、生態(tài)開放的建設(shè)與管理格局，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了新的發(fā)展動力。立足新時代，各級地方政府只有全方位、系統(tǒng)性地，有目標、有規(guī)劃、有重點地進行數(shù)字政府建設(shè)，方能把握新一輪發(fā)展紅利。以建設(shè)數(shù)字政府為基石，充分利用數(shù)據(jù)資源，打破原有信息化建設(shè)過程中引發(fā)的數(shù)據(jù)孤島等問題，以數(shù)字政府為核心，帶動服務(wù)生態(tài)應(yīng)用，實現(xiàn)公共服務(wù)便民化、社會治理精準化、經(jīng)濟決策智能化、工作協(xié)同平臺化，推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，形成良性發(fā)展體系。

這本書分為四篇，分別從理論、基礎(chǔ)、應(yīng)用、保障與模式探索方面，全面闡述數(shù)字政府建設(shè)理論和經(jīng)驗。希望本書能夠為各級政府部門、相關(guān)企業(yè)和社會公眾參與數(shù)字政府建設(shè)提供有益借鑒和重要參考。

每一個時代都有屬于這個時代人的使命和責任。在數(shù)字化浪潮正撲面而來的今天，作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一名研究者和見證者，數(shù)字政府建設(shè)的每一點成績都令我歡欣鼓舞。編者囑余作序，乃寫下上述一點感悟，是為序。

王益民

中央黨校（國家行政學院）電子政務(wù)研究中心 主任

國家電子政務(wù)專家委員會 副主任

數(shù)字政府2.0與政務(wù)信息化之間并不是簡單的技術(shù)升級所帶來的版本更新，而是內(nèi)核理念的更迭所引發(fā)的形態(tài)改變，其差別主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)化、平臺化、數(shù)據(jù)化、智能化、生態(tài)化5個方面，而這5個方面同時也是數(shù)字政府2.0的主要特征。

說到網(wǎng)絡(luò)化、平臺化、數(shù)據(jù)化、智能化、生態(tài)化這五化，大家可以說是耳熟能詳。但是，進入2.0時代，數(shù)字政府的這五化發(fā)生了本質(zhì)變化。

網(wǎng)絡(luò)化：從線上化到雙在線

我國電子政務(wù)建設(shè)始于20世紀80年代，主要標志是黨政機關(guān)辦公自動化，以及金關(guān)、金卡、金橋三金工程專業(yè)領(lǐng)域的信息化工程。這個時期的辦公自動化和專業(yè)信息化工程都以政務(wù)內(nèi)網(wǎng)為基礎(chǔ)。

21世紀初，隨著我國將信息化提到戰(zhàn)略高度，我國的電子政務(wù)也進入全面啟動階段。2002年，規(guī)劃安排了兩網(wǎng)、四庫、十二金，即建設(shè)和整合統(tǒng)一的由政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)構(gòu)成的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)；規(guī)劃和開發(fā)人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位基礎(chǔ)信息庫、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫以及宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫的重要政務(wù)信息資源；建設(shè)和完善政府辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)、金關(guān)、金稅、金融監(jiān)管（含金卡）、宏觀經(jīng)濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農(nóng)、金質(zhì)、金水重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

與此同時，國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng) 滲透社會方方面面，從應(yīng)用需求上也推動了電子政務(wù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。2015年7月，《國務(wù)院關(guān)于積極推進互聯(lián)網(wǎng) 行動的指導意見》發(fā)布，推動電子政務(wù)在公共服務(wù)領(lǐng)域加大互聯(lián)網(wǎng) 建設(shè)力度。以往守土有責的政府服務(wù)模式將與互聯(lián)網(wǎng)思維深度融合，轉(zhuǎn)為以民眾服務(wù)為導向，政府與民眾雙在線，服務(wù)供給隨需求變化而變化，由職能框架下的穩(wěn)態(tài)服務(wù)轉(zhuǎn)為需求框架下的敏捷服務(wù)，政府服務(wù)邊界得到拓展，從而更好地惠及民生。

平臺化：從分散的小平臺到統(tǒng)一的大平臺

為實現(xiàn)政府服務(wù)與民眾生活的有效對接，提高政府內(nèi)部資料傳輸效率和日常辦公的便捷性，各級政府及部門建設(shè)了眾多數(shù)據(jù)共享與服務(wù)化平臺，但這些平臺普遍存在功能單一、覆蓋范圍小、集約化水平低、數(shù)據(jù)閉塞等共性特征。為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)間的互聯(lián)互通，打造開放的數(shù)據(jù)共享平臺，提高政務(wù)處理的工作效率和便民服務(wù)能力，2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進一步深化互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)，推進政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)、一門、一次改革實施方案》，對深入推進互聯(lián)網(wǎng) 政務(wù)服務(wù)工作做出具體部署，進一步推動政府間實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，由以往強調(diào)縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)轉(zhuǎn)為強調(diào)橫向聯(lián)通的能力，由條塊分割轉(zhuǎn)為全局化部署、平臺化協(xié)作的整體型運作。據(jù)此提出的一網(wǎng)通辦方案，要求充分利用互聯(lián)網(wǎng) ，整合網(wǎng)上服務(wù)資源，聯(lián)通各個網(wǎng)上辦事渠道，逐步構(gòu)建多渠道、多形式相結(jié)合、相統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)大平臺，完善共享交換體系、政務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，做好政務(wù)信息系統(tǒng)改造對接，通過數(shù)據(jù)管理分級、分層、分權(quán)限的方式加強數(shù)據(jù)安全性，讓數(shù)據(jù)安全可靠地在統(tǒng)一化大平臺上使用。

在IT時代，信息化建設(shè)是以軟硬件系統(tǒng)集成為單位，這種小平臺、自平臺的模式形成了信息孤島，對政府來說也形成了職能孤島。在2.0時代，大平臺將成為發(fā)展趨勢，一個多層構(gòu)建的數(shù)字政府平臺體系正逐步成型。

上云是平臺化的第一步，在實現(xiàn)IT成本、管理、安全集約化的同時，也推動了大平臺、統(tǒng)一平臺的形成；數(shù)據(jù)的融合逐步形成以資源形式體現(xiàn)的數(shù)據(jù)平臺，全面服務(wù)數(shù)據(jù)創(chuàng)新；一些共性的技術(shù)、服務(wù)、工具會以平臺和服務(wù)的方式交付；在以上幾個平臺基礎(chǔ)上，一個開放、創(chuàng)新的生態(tài)體系將以平臺化的形式開展服務(wù)。

數(shù)據(jù)化：從分散的信息化產(chǎn)物到整合的數(shù)據(jù)資源

數(shù)據(jù)是信息化、網(wǎng)絡(luò)化的重要產(chǎn)物之一。政府信息化運行過程中沉淀了大量數(shù)據(jù)，但大部分數(shù)據(jù)還未完成資源化轉(zhuǎn)換，也未全面服務(wù)政府創(chuàng)新。

隨著DT時代的到來，數(shù)據(jù)本身成為資源化、可利用的重要創(chuàng)新原材料。數(shù)據(jù)作為新的要素加入，改變了傳統(tǒng)要素格局，新知識和新技術(shù)替代資本成為經(jīng)濟發(fā)展的主導因素，同時也為傳統(tǒng)要素帶來巨大的附加值和增長空間。

在數(shù)字政府領(lǐng)域，數(shù)據(jù)資源化的價值更大，政府基于數(shù)據(jù)創(chuàng)新的空間也更大。從數(shù)據(jù)資源的角度來看，政府數(shù)據(jù)體量巨大，維度眾多，從經(jīng)濟到社會，從企業(yè)到居民，從服務(wù)到消費，政府數(shù)據(jù)可謂包羅萬象。所以說，政府數(shù)據(jù)越大，其資源化后的價值也越大。從數(shù)據(jù)創(chuàng)新的角度來講，不同于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的模式創(chuàng)新或高科技企業(yè)基于數(shù)據(jù)的人工智能算法開發(fā)，資源化后的政府數(shù)據(jù)可創(chuàng)新的維度更多，從數(shù)據(jù)決策到數(shù)據(jù)治理，從流程再造到組織再造，數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的價值不可估量。更重要的是，相比一項新技術(shù)或一個新的商業(yè)模式，政府的創(chuàng)新將深刻影響我們的生產(chǎn)生活，甚至影響整個國家的創(chuàng)新力和競爭力。

智能化：從基于業(yè)務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用到基于數(shù)據(jù)的智能化創(chuàng)新

智能化是信息技術(shù)演進的重要目標之一。早在20世紀50年代，人工智能的概念便被提出，這比集成電路（IC）的發(fā)明還要早。在幾十年時間里，人工智能都被當作一項技術(shù)。直到近些年，隨著算力、算法、數(shù)據(jù)三要素的匯聚與碰撞，基于數(shù)據(jù)的智能化創(chuàng)新讓我們看到了人工智能新的可能。未來，智能將不僅僅是一項技術(shù)，也將是一種創(chuàng)新模式。

我國各政府部門在新技術(shù)應(yīng)用方面走在行業(yè)前列，在政務(wù)服務(wù)、交通、安防等領(lǐng)域已有很多智能技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用，如在線客服、生物身份識別、交通事件智能識別、智能自助終端等�？傮w來看，大部分應(yīng)用都是基于點的，比如語音識別、圖像識別等智能技術(shù)的應(yīng)用。數(shù)字政府2.0時代，在平臺化、數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，基于數(shù)據(jù)智能的創(chuàng)新將越來越多，而且會連點成線、連線成面，通過對大量基于點的數(shù)據(jù)的分析，挖掘其中的內(nèi)在連接和內(nèi)在價值，從而讓從前一個個孤立的點涌現(xiàn)出新價值。例如，基于整個城市交通狀況的紅綠燈最優(yōu)化配置，基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)得出未來某個特定時間、特定地點的交通狀況，等等。

生態(tài)化：從相對封閉的自循環(huán)到開放的創(chuàng)新大生態(tài)

相對來說，政府的運行模式自成體系，可形成業(yè)務(wù)、管理、服務(wù)的自循環(huán)。之前的數(shù)字政府建設(shè)也是遵循這一模式，把現(xiàn)有的業(yè)務(wù)和服務(wù)流程信息化、網(wǎng)絡(luò)化，提高流程和服務(wù)效率。服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深化，對政府的服務(wù)能力、城市的治理水平都提出了更高的要求。在這樣的背景下，用開放、生態(tài)的方式建設(shè)數(shù)字政府，是突破政府服務(wù)和城市承載能力的有效手段之一。

現(xiàn)代治理的一個重要特點，就是政府調(diào)動企業(yè)、居民的力量共同參與社會治理。黨的十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。這說明，現(xiàn)代治理需要政府與社會形成治理合力。調(diào)動各方面積極因素共同參與社會治理，是與互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)化思想相契合的。為實現(xiàn)這一目標，政府正好可以通過平臺、開放的方式整合全社會的創(chuàng)新和服務(wù)力量，培育數(shù)字政府創(chuàng)新生態(tài)體系，轉(zhuǎn)變簡單的服務(wù)與被服務(wù)、管理與被管理的關(guān)系，逐步形成共建共治共享的社會治理格局。