唐代州縣行政與兩浙地區(qū)經濟社會發(fā)展
（代前言）
一
唐代地方行政體制，且不說前期的州（郡）、縣兩級制，即使后期作為監(jiān)察區(qū)域的道逐漸成為地方行政實體之后所形成的道、州、縣三級制，州、縣都是唐代地方行政體制中的主體。 據記載，唐貞觀十三年（639），全國有州府三百五十八，縣一千五百五十一；而開元二十八年（740），全國有州府三百二十八，縣一千五百七十三。 正所謂：夫一圻之地，千乘之賦，上承于王廟，下熙于民務，有刑辟之政，有軍旅之事，所謂生民休戚之所屬，王室安危之所漸，故得其人則成治，非其材則受弊。 職此之故，唐代對于州縣治理極為重視，從職位設置、官員銓選、政績考核以及激勵機制等方面在繼承前代的基礎上，進行了許多積極的探索和建設，通過詔敕等形式制訂了一套完整的、具體而微的制度，為其有效管理州縣、促進區(qū)域穩(wěn)定和社會經濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用，同時也對后世產生了深遠的影響。
唐代對于全國數量眾多的州縣進行等級劃分，實行等級制度。除了在全國具有重要戰(zhàn)略意義的五十七個州設置大、中、下都督府以及都護府外，其余二百余個州被劃分為府、輔、雄、望、緊、上、中、下八個等級，而全國一千多個縣則被劃分為赤、次赤、畿、次畿、望、緊、上、中、中下、下十個等級，其層級之多、分等之精細前所未有。 不同等級的州、縣，有著相應的官員配置包括品級、員額等�！短屏�典》規(guī)定，凡戶滿四萬以上為上州，配置官員情況為：刺史一人，從三品；別駕一人，從四品下；長史一人，從五品上；司馬一人，從五品下；錄事參軍事一人，從七品上；司功參軍事一人，從七品下；司倉參軍事一人，從七品下；司戶參軍事二人，從七品下；司兵參軍事一人，從七品下；司法參軍事二人，從七品下；司士參軍事一人，從七品下。 戶滿三萬戶以上為中州，配置：刺史一人，正四品上；別駕一人，正五品下；長史一人，正六品上；司馬一人，正六品下；錄事參軍事一人，正八品上；司功參軍事一人，正八品下；司倉參軍事一人，正八品下；司戶參軍事一人，正八品下；司兵參軍事一人，正八品下；司法參軍事一人，正八品下（兼掌司士事）。戶不滿三萬戶為下州：刺史一人，正四品下；別駕一人，從五品上；司馬一人，從六品上；錄事參軍事一人，從八品上；司倉參軍事一人，從八品下（兼掌司功事）；司戶參軍事一人，從八品下（兼掌司兵事）；司法參軍事一人，從八品上（兼掌司士事）。上州六曹俱備，而中州、下州則不全配，而有所省減。諸州戶滿六千以上為上縣：令一人，從六品上；丞一人，從八品下；主簿一人，正九品下；尉二人，從九品下。戶滿二千以上為中縣：令一人，正七品上；丞一人，正九品上；主簿一人，從九品上；尉一人，從九品下。戶滿一千以上為中下縣：令一人，從七品上；丞一人，正九品上；主簿一人，從九品上；尉一人，從九品下。戶不滿一千皆為下縣：令一人，從七品下；丞一人，正九品下；主簿一人，從九品上；尉一人，從九品下。由前可知，一名官員在不同的州任職，雖然都是州刺史，但由于不同的州等級不同，上州刺史的品階為從三品，而下州刺史則為正四品下，彼此有二個品階之差。同樣，一名官員在縣里任職，雖同為縣令，但上縣的縣令與下縣的縣令在品階上會有五級之差。這種州縣等級制度的實行，有助于地方官員在不同等級的州縣之間遷轉任職，建立并強化了對地方官員施政的激勵機制。
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縣的長官是縣令，別稱明府。其職責是掌導揚風化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利。 具體來說,作為一縣行政長官，他負責統(tǒng)管全縣各項事務：養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察寃屈，躬親獄訟，務知百姓之疾苦。所管之戶，量其資產，類其強弱，定為九等。其戶皆三年一定，以入籍賬。若五九、三疾及中丁多少，貧富強弱，蟲霜旱澇，年收耗實，過貌形狀及差科簿，皆親自注定，務均齊焉。若應收受之田，皆起十月，里正勘造簿歷，十一月縣令親自給授，十二月內畢。至于課役之先后，訴訟之曲直，必盡其情理。每歲季冬之月，行鄉(xiāng)飲酒之禮，六十已上坐堂上，五十已下立侍于堂下，使人知尊卑長幼之節(jié)。若籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、河堤、道路，雖有專當官，皆縣令兼綜焉。 縣丞為縣令佐貳之官，別號贊府、贊公，地位比主簿、縣尉要高。韓愈曾說：丞之職所以貳令，于一邑無所不當問。 縣丞作為縣令的副職，理論上什么都可以管，但是實際上卻并非如此。它沒有具體的職掌，主要是輔助縣令處理縣政各種事務，如《唐六典》在闡述縣令職掌時就規(guī)定皆縣令兼綜焉。丞為之貳。因此，縣丞在縣政中的地位應該是比較微妙和尷尬的。在縣政的實際運作中，它是個通判官，有關縣政的所有文書都需要他連署（但決策權不在于他，在縣令）。對于縣政中的失誤，他要承擔連帶責任，如《唐律》規(guī)定諸同職犯公坐者，長官為一等，通判官為一等，判官為一等，主典為一等。 縣政治理得好，功勞是長官縣令的，其縣令在任，戶口增益，界內豐稔，清勤著稱，賦役均平者，先與上考，不在當州考核之限。 治理得不好或者不能按時完成賦稅征收任務等，長官縣令自然罪責難逃，但佐職以下節(jié)級連坐，縣丞同樣也難逃連帶責任。 而據沈亞之在《盩厔縣丞廳壁記》說:夫丞之職也,贊宰之正,以條諸曹。其有不便于民者,丞能得不可。 可見,縣丞別號贊府、贊公，是因其主要職責是贊宰之正。但是，他同時還也被賦予了另一項職責，即其（宰）有不便于民者，丞能得不可對縣令決策的否決權，或者說對縣令施政的監(jiān)督權。這項職責的賦予，使得品級低于縣令的縣丞在縣級垂直管理的官僚體系中顯得很另類，地位頗為尷尬。令或能，率其權不以予丞 ，主簿、縣尉對這樣無職權的縣丞不甚尊重自然也就在情理之中了。這應該是唐代縣丞比較普遍的生存狀態(tài)。因此，時人有非海量浩蕩，劍鋒崢嶸，孰能久于此矣！ 之嘆。當然，令有事不合法，不肯纖毫以屈色貸人的縣丞也還是有的，只不過要付出一定的代價而已�？傊�，縣丞在縣政中作用的發(fā)揮，完全取決于縣令與縣丞彼此之間的關系，以及在能力、聲望、背景等諸多方面的比較優(yōu)勢。主簿，謂主諸簿目 之意，在唐代是縣令的總務屬官，掌付事勾稽，省署抄目，糾正非違，監(jiān)印，給紙筆、雜用之事， 其職掌頗類似于州政府中的錄事參軍事，故也有糾曹之稱 。付事勾稽，省署抄目是主簿的主要日常工作，時人劉崇望在《授楊彥奉國縣主簿尚殷美萬歲縣主簿制》中說：主簿之官，大要在其勾稽。主簿通過勾檢縣政府中出入的所有文書，發(fā)現和糾正文書的稽違和錯辦，保證縣政的有效、有序運行。監(jiān)印，是主簿的另一項重要職責，因此主簿也有印曹之稱。此外，它作為縣政府中的高級屬吏，還有輔助縣令治理本縣政務的職責，如《鐘廷翰攝安吉主簿牒》即謂：安吉屬城印曹闕吏，俾期差攝，勉效公方，倘聞佐理之能，豈吝超升之獎？縣尉，別號少府，是唐代縣政中的重要職官。根據《唐六典》記載，其職責是親理庶務，分判眾曹，割斷追征，收率課調。所謂分判眾曹，是指分判對應于州政府六曹而設立的各個具體辦事部門，如京（赤）縣設六尉，即司功、司倉、司戶、司法、司兵、司士，一尉判一曹；畿縣、上縣設二尉，一掌兵法士，一掌功倉戶。中縣及以下的縣，僅設縣尉一人，則該縣尉要負責全縣的具體事務了。
以上是由朝廷派駐各州縣構成地方政府領導層的官員，屬于九品三十階的流內官。除此之外，州縣政府還有為數不菲、在前述官員領導下的具體辦事人員（胥吏）以及各種勤雜人員（雜任），如參軍事掌出使檢校及導引之事；市令、丞掌市廛交易禁斥非違之事；經學博士以五經教授諸生；醫(yī)學博士以百藥救療平人有疾者，以及執(zhí)刀、白直、典獄、佐使等，都各有其職，州縣之任備焉。他們中的大多數人沒有品級，有品者也多屬流外入流者。寧波天一閣藏宋《天圣令雜令》附唐令第十五條注：諸州執(zhí)刀，州縣典獄、問事、白直，總名雜職。州縣錄事、市令、倉督、市丞、府、史、佐、計史、倉史、里正、市史，折沖府錄事、府、史，兩京坊正等，非省補者，總名雜任。其稱典吏者，雜任亦是。 在唐人的觀念中，胥吏首先是相對于流內官而言的，如代宗朝宰相常袞就認為，吏者，謂官長所署，則今胥吏耳，非公卿百僚之例。 唐律也規(guī)定，吏，謂流外官以下。 流外官雖然也稱官，但是擔任流外官之人并未因此獲得官的身份，如《唐律疏議》卷二《名例》無官犯罪條中，律疏對無官犯罪，有官事發(fā)犯罪主體的解釋是：謂從流外及庶人而任流內者。從中可以看出，只有任流內才能算得上有官，流外官和庶人一樣都屬無官，也就是說流外官實際上并不算有官。
二
作為臨民之官的州縣政府官員，尤其是長官刺史和縣令，在維護地方社會秩序，促進地方經濟發(fā)展，鞏固帝制政權的統(tǒng)治基礎等方面，發(fā)揮著至為重要的作用。唐初名臣馬周就曾指出：欲令百姓安樂，惟在刺史、縣令。 因此，刺史、縣令往往被視為統(tǒng)治者的手足，支撐王朝統(tǒng)治大廈的柱石，宰相，陛下之腹心；刺史、縣令，陛下之手足。未有無腹心、手足而能獨理者也。臣竅惟刺史、縣令之職，實政教之首也。國之興衰，莫不在此職也。何者？一州得賢明刺史，以至公循良為政者，則千萬家賴其福；若得貪暴刺史，以循私苛虐為政者，則千萬家受其禍矣！ 基于這一清醒的認識，唐代凡是有作為的皇帝對于地方官，尤其是刺史和縣令的選拔與任用都十分重視。貞觀年間，知人善任的唐太宗不僅親自選任刺史，而且還將全國各州刺史的姓名列于屏風之上，俯仰視焉，其人善惡必書其下，是以州郡無不率理。 開元十三年（725），唐玄宗自擇刺史，凡十一人。治行，詔宰相、諸王、御史以上祖道洛濱，盛具，奏太常樂，帛舫水嬉，命高力士賜詩，帝親書，且給紙筆令自賦，賚絹三千遣之， 可謂備極崇榮，寄托了唐玄宗對所選授刺史的殷切期望。貞觀之治、開元盛世局面的出現，應該說與當時最高統(tǒng)治者重視州縣地方官的選任是分不開的。
但是，在中央集權體制下，就官員個人來說，大多數都渴望擔任京官而不愿意選擇地方官。這一方面是因為擔任京官更容易累積個人仕途發(fā)展所必須的人脈資源，從而可以使自己獲得更多更快的升遷機會，如張九齡就曾指出：京華之地，衣冠所聚，子弟之間，身名所出，從容附會，不勞而成，一出外藩，有異于此。 另一方面，刺史、縣令等地方官是臨民之官，他們承擔著發(fā)展經濟、征收賦稅、維護社會穩(wěn)定等繁劇的行政事務，不像中央朝廷各部門官員那樣工作性質比較單一。更為重要的是，他們還面臨著沉重的課績壓力。
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唐人就官，往往舉家前去，所謂扶老攜幼，不遠數千里以就一官。 白居易任杭州刺史，期間撰詩《官舍》，即謂稚女弄庭果，嬉戲牽人裾。是日晩彌靜，巢禽下相呼。嘖嘖護兒鵲，啞啞母子烏。豈唯云鳥爾，吾亦引吾雛。而他在另一首《吾雛》中又說，他只有一個孩子即女兒阿羅，時年七歲。可見，他赴任杭州，是攜妻挈女一起前往的。當時的杭州，雖然相較于南方其他地方已經繁華許多，但是每當政事之暇，遠離故土的他，仍然寂寞感油然而生，難以排遣，誰伴寂寥身，無弦琴在左。 而江南的梅雨天氣，則是來自北方的士人最難以適應甚至忍受的。江湘、二浙，四五月之間，梅欲黃落，則水潤土溽，礎壁皆汗，蒸郁成雨。其霏如霧，謂之梅雨，沾衣服皆敗黦。 元稹任職浙東時，為梅雨郁蒸之苦寄書友人劉禹錫。劉禹錫撰詩，謂今日看書最惆悵，為聞梅雨損朝衣， 對友人境遇深為同情。不少士人南下任職，難以適應當地氣候，卑濕生疾，成為當時最大的困擾。曾任睦州刺史的杜牧，對此曾有深刻體會：伏以睦州治所，在萬山之中，終日昏氛，侵染衰病，曲屈越嶂，如入洞穴；驚濤觸舟，幾至傾沒。萬山環(huán)合，才千余家。夜有哭鳥，晝有毒霧，唯念滿歲，得保生還。實際上，也確實有不少來自北方的官員，因為不適應南方卑濕氣候而染疾，最后卒于任上的，在開成年間（（836～840））先后任婺、杭二州刺史的李中敏，即是其中的一位。他們能夠在這樣的一種對他們來說十分惡劣的工作環(huán)境中堅持下來并為當地的發(fā)展作出貢獻，在當時來說也是很不容易的。
當然，這一時期兩浙地區(qū)官員隊伍中，貪暴斂財、勞民傷財者也不乏其人。大歷年間（766-779）任浙東觀察使、越州刺史的陳少游，十余年間，三總大藩，皆天下殷厚處也。以故征求貿易，且無虛日，斂積財寶，累巨億萬，多賂遺權貴。 貞元年間（785-805）裴肅任常州刺史，乃鬻貨、薪炭、按牘，百賈之上，皆規(guī)利焉。一年之后，利用搜刮的民脂民膏向皇帝額外進奉金銀器、珍玩等，以邀恩寵，謀求晉升。史載，天下刺史進奉，自（裴）肅始也。 裴肅后遷任浙東觀察使、越州刺史。
三
唐代兩浙各州縣官員隊伍整體素質的提升，增強了州縣政府對地方社會的行政管理能力和經濟開發(fā)能力。在唐代尤其是唐代中后期北方出現混亂期間，兩浙地方官員不僅保持住了該地區(qū)相對穩(wěn)定的社會局面，而且通過積極主導并開展大規(guī)模的建設活動，反而進一步加快推進了該區(qū)域經濟社會的發(fā)展。
唐代在兩浙地區(qū)的開發(fā)，以浙西太湖平原的開發(fā)為規(guī)模最大。太湖平原，北有長江，南有錢塘江，東瀕大海，西承天目山來水，一遇潦霖，山洪水奔騰傾泄，江水、湖水倒灌漫溢。加之該地地勢低下，易蓄難泄，素稱澤國，開發(fā)難度極大。長期以來，經濟開發(fā)僅局限于外圍高阜地帶，難以深入平原腹地。唐代尤其是中唐以后在中央政府的主持下，地方州縣政府積極開展筑堤阻水、開浦泄水等水利工程。廣德（763-764）初，朝廷分命諸道節(jié)度觀察都團練使擇封內閑田荒壤，人所不耕者為之屯。當時在浙西地區(qū)共設有三屯，其中以嘉興屯的規(guī)模最大。大歷年間（766～779），浙西觀察都團練使、御史中丞兼蘇州刺史李棲筠，以大理評事朱自勉為嘉興屯田使，在當時的蘇州嘉興縣一帶主持開展屯田，取彼榛荒，畫為封疆屬于海，浚其畎澮達于川，求遂氏治野之法，修稻人稼穡之政，芟以殄草，剔以除木，風以布種，雨以附根，墾拓嘉禾土田二十七屯，廣輪曲折千有余里，并在屯田內部修建了畎距于溝，溝達于川的完善的溝洫系統(tǒng)。經過這次屯田，形成了嘉禾一穰，江淮為之康；嘉禾一歉，江淮為之儉 的重要糧食生產基地，使得杭嘉湖平原逐漸成為長江三角洲地區(qū)最為肥沃的土地。潤州地處大江與具區(qū)之間，其藪曰練湖。幅員四十里，菰蒲菱芡之多，龜魚鱉蜃之生，厭飫江淮，膏潤數州。然而長期被富家大族泄湖為田，自丹陽、延陵、金壇環(huán)地三百里，數合五萬室，旱則懸耜，水則具舟，人罹其害九十馀祀。永泰元年（765），韋塤出任潤州刺史，從恢復練湖入手，呼●從役，畚鍤蓋野，浚阜成溪。增理故塘，繚而合之，廣湖為八十里，使水復其所，又疏為斗門，既殺其溢，又支其澤，沃●脊均品，河渠通流每歲萌陰乘陽，二氣相薄，大雨時行，群潦奔流，水得所入，盈而無傷；龍見方雩，稼蒙其渥。另外，這一時期還在該地區(qū)內部太湖和錢塘江沿岸，堅持不懈地開展了一系列的塘堤修筑工程，以抵御海潮和湖水的漫溢、侵襲，保障了區(qū)域經濟開發(fā)成果和人民的生命財產。

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中唐以后，自京口南被于淛河，望縣十數。 當時，浙西潤州、常州、蘇州、湖州、杭州，以及浙東的越州，都已經是戶口多達十萬戶的大州。越州，作為一個開發(fā)較早的老牌州郡，同時又是浙東觀察使駐地，政治經濟地位十分突出，西界浙河，東奄左海，機杼耕稼，提封七州。其間繭稅魚鹽，衣食半天下 ，視其館轂之沖，廣輪之度，則彌地竟海，重山阻江，銅鹽材竹之貨殖，舟車包篚之委輸，固已被四方而盈二都矣。 而同樣是老牌州郡的湖州，經過唐代一系列的開發(fā)建設，發(fā)展也進入了快車道。顧況在《湖州刺史廳壁記》中稱，湖州英靈所誕，山澤所通，舟車所會，物土所產，雄于楚、越。雖臨淄之富，不若也。 其境內長城縣顧渚山所產紫筍茶，中唐以后聲名雀起，成為全國最為著名的茶業(yè)基地，貞元以后，每歲以進奉顧山紫筍茶，役工三萬人，累月方畢。 杭州雖是個新興的州郡，但它在各州中的發(fā)展速度是最快的。它由一個蕞爾小縣迅速崛起，經過唐代一百余年的發(fā)展，至中唐時期已經儼然成為一個商業(yè)大都市。永泰元年（765），李華在《杭州刺史廳壁記》中說它已經是萬商所聚，百貨所殖，水牽卉服，陸控山夷，駢檣二十里，開肆三萬室了。 當時，在杭州城南，有錢塘江自西而東流貫，每天乘兩潮發(fā)棹，舟船之盛，盡于江西，編蒲為帆，大者或數十幅； 向東經越州、明州出海又可南下閩、粵，沈亞之說：顧杭州雖一場耳，然則南派巨流，走閩禺甌越之寶貨，而鹽魚大估，所來交會，每歲官入三十六萬千計。 城北有運河及運河塘路與江淮乃至中原地區(qū)相聯系，承擔著通商旅之寶貨的交通職能。 交通的發(fā)達，進一步促進了杭州城郊經濟的發(fā)展。在城南郊，魚鹽聚為市，煙火起成村。 作為杭州附郭縣的錢塘縣，送鸞扇之藏篋，迎蛛絲之織戶。 在杭州城的外圍，出現了燈火萬家城四畔的發(fā)達的城郊經濟圈。 因此，杜牧在大中年間（847-860）《上宰相求杭州啟》中說的杭州戶十萬，稅錢五十萬 ，應該是毫不夸張的。蘇州地區(qū)，經過大歷年間（766-779）的屯田開發(fā)，擁有了江南地區(qū)最大的屯田，成為全國的重要糧食生產基地；同時還擁有了全國規(guī)模最大的鹽監(jiān)嘉興監(jiān)。顧況在《嘉興監(jiān)記》中說：淮海閩洛，其監(jiān)十焉，嘉興為首。十年六監(jiān)，興課特優(yōu)。至是末期，從百萬至三百萬。

唐代兩浙區(qū)域的其他州郡，雖不如潤州、常州、蘇州、杭州、湖州、越州等州郡繁盛，但也同樣取得了重要的發(fā)展。開元二十六年（738）從越州析置的明州，得會稽郡之三縣，三面際海，帶江匯湖，土地沃衍，視昔有加。古鄮縣乃取貿易之義，居民喜游販，魚鹽頗易抵冒。南通閩廣，東接倭人，北距高麗，商舶往來，物貨豐溢，出定海有蛟門，虎蹲天設之險，實一要會也。 武德四年（621）自婺州析置的衢州，原為隋時婺州的一個縣信安縣，唐初置州后域內經濟不斷發(fā)展，人口不斷增長，先后析置了須江（武德四年）、龍丘（貞觀八年置）、盈川（如意元年置）、常山（咸亨三年置）等縣，至永泰元年（765）時已有大郡之號，據李華在《衢州刺史廳壁記》中說，近歲析玉山全邑洎須江南鄉(xiāng)益信州而不為寡。去年江湖不登，茲境稍穰，故浙右流離，多就遺秉，凡增萬馀室而不為眾。 睦州，雖地處萬山之中，但山區(qū)的開發(fā)使得壽昌縣（今屬杭州建德市）峴嶺一帶，都成了石斑魚鲊香沖鼻，淺水沙田飯繞牙 的魚米之鄉(xiāng)，而在城市里同樣也有了專門依靠自己的貨幣資本放貸取息而牟利的高利貸商人，睦州刺史許渾曾有詩描寫睦州城里的這些人：貰酒攜琴訪我頻，始知城市有閑人。君臣藥在寧憂病，子母錢成豈患貧。
兩浙區(qū)域社會經濟的發(fā)展，還進一步促進了該地區(qū)內部區(qū)域結構的調整和重構。杭嘉湖平原的開發(fā)及其地位的提升，以及江南運河、浙東運河、錢塘江等航道溝通功能的發(fā)揮，逐漸促成了一個以杭州為中心、跨錢塘江南北的新行政區(qū)雛型形成。