在中國(guó)帝制晚期的歷史上，幾乎沒有皇帝能與清朝第二位統(tǒng)治者康熙皇帝（1661―1722年在位）的英名相媲美。在六十多年的統(tǒng)治期間，作為統(tǒng)治者，他傳奇般的寬厚仁慈史不絕書。盡管在最后十幾年里，他的統(tǒng)治因中國(guó)悠久帝制史上最著名的皇位傳承危機(jī)而有所玷污，但人們緬懷他，認(rèn)為他是重建國(guó)家和平、文治武功全盛的皇帝。無人知道并探究康熙皇帝給帝國(guó)帶來的負(fù)面遺產(chǎn)，但是，處理這份遺產(chǎn)卻給清王朝的未來以及中國(guó)政府的發(fā)展帶來了巨大影響。 
1722年康熙皇帝去世，當(dāng)時(shí)國(guó)庫存銀只有800萬兩。兩是中國(guó)白銀的單位。除一些地方官員允許繳納實(shí)物或代收銅錢外，中國(guó)所有的賦稅都以散碎的白銀繳納。兩以下的單位是錢（0?1兩）、分（0.01兩）、厘（0.001兩）、毫（0.0001兩）。這一數(shù)字大約相當(dāng)于中央政府每年稅收的27%蕭一山估計(jì)康熙末年來自鹽、關(guān)、雜稅的總收入約637萬兩，加上向中央解送的地丁錢糧約2300萬兩，康熙末年中央政府的總收入約2937萬兩。，18世紀(jì)同時(shí)代的歐洲君主們國(guó)庫空虛或王室負(fù)債累累，實(shí)在不能與之相比。但是，從中國(guó)帝制晚期的經(jīng)濟(jì)思想來看，這一數(shù)字仍是令人痛心的。這是一個(gè)崇尚收支平衡的國(guó)度，認(rèn)為中央政府應(yīng)有足夠的儲(chǔ)藏，以備不虞之災(zāi)。 


國(guó)庫匱乏對(duì)于中國(guó)來說不是什么新鮮事。事實(shí)上，這一現(xiàn)象普遍存在，在帝制時(shí)代政權(quán)崩潰的傳統(tǒng)“王朝循環(huán)”解釋中，它處于核心地位。當(dāng)?shù)蹏?guó)人才短缺、道德淪喪，當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)腐敗不堪，當(dāng)人口增長(zhǎng)的壓力開始造成土地資源與國(guó)家財(cái)力緊張的時(shí)候，人們自然會(huì)想到國(guó)庫萎縮。此前的明王朝就出現(xiàn)過典型的財(cái)政危機(jī)，致使加派賦稅，人民反抗，軍費(fèi)開支增加，最后，無力對(duì)付外族的入侵。然而，1722年，清王朝并未行將就木，相反，自從17世紀(jì)80年代平定“三藩”和收復(fù)臺(tái)灣以來，國(guó)內(nèi)沒有出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。在康熙皇帝熱情支持下，文化藝術(shù)再度繁榮，可與從前諸王朝相比肩。更為重要的是，滿族幾近八十年的統(tǒng)治，為這個(gè)少數(shù)民族征服者贏得了中原漢族人民的支持，尤其是起重要作用的士紳的信任和衷心擁護(hù)。為了刺激經(jīng)濟(jì)和恢復(fù)被近半個(gè)世紀(jì)叛亂和戰(zhàn)爭(zhēng)所蹂躪地區(qū)的發(fā)展，朝野上下都積極致力于大規(guī)模的招徠墾荒。政府管理和財(cái)政政策方面也進(jìn)行了改革。清朝還有生命力，雖然發(fā)生了皇位傳承危機(jī)，但帝國(guó)未受創(chuàng)傷，甚至還得到了強(qiáng)化。眾皇子間的派系斗爭(zhēng)局限在各自支持者的小圈子內(nèi)部，并未擴(kuò)散至將整個(gè)官僚體系卷入其中。雍正在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出成為皇帝，是一個(gè)我行我素、精力充沛、富有才干的統(tǒng)治者。他身為帝王所取得的成就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了他登上皇位可能施用的伎倆。很顯然，這不是一個(gè)帝國(guó)沒落、官員道德敗壞的時(shí)代。 
事實(shí)上到了雍正時(shí)期，緊張的國(guó)家財(cái)政已得到了改善。而在清朝初年，即便是在帝國(guó)牢牢掌控的地區(qū)，人們繼續(xù)反對(duì)新近強(qiáng)加在頭上的蠻夷政權(quán)，抗糧和欠賦反映了大眾的這種情緒。最著名的是1661年的江南奏銷案，13000多名江南士紳受到牽連。等到整個(gè)中國(guó)安定下來并且能夠依賴百姓向國(guó)庫繳納的正項(xiàng)賦稅時(shí)，四十年的時(shí)間過去了。在那些飽經(jīng)戰(zhàn)亂的地區(qū)，如四川，直到18世紀(jì)中葉，它們的生產(chǎn)力以及解繳的賦稅，才達(dá)到明朝的水平。然而，所有這些都比不上清初征服戰(zhàn)爭(zhēng)開始時(shí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)問題嚴(yán)峻。在滿族統(tǒng)治的最初數(shù)十年間，軍事開支消耗了國(guó)家的大部分收入。有人估算，在順治（1644―1661）元年1570萬兩的支出中，超過1300萬兩用于軍需供給和士兵的餉銀。而且，全部支出比朝廷的全年收入多近100萬兩。此種情形之下，政府極少顧及公共工程與社會(huì)福利事業(yè)。 


國(guó)家財(cái)政收入在順治末年增長(zhǎng)顯著，順治十七年（1660）差不多達(dá)到了3000萬兩，當(dāng)然部分新增收入不得不用于治理領(lǐng)土擴(kuò)大所增加的開支。在這些開支中，重要的一項(xiàng)是資助“三藩”�！叭�藩”產(chǎn)生于滿族征服帝國(guó)南方省份的過程中，派遣的漢人將領(lǐng)完成了這一任務(wù)，取而代之的是他們建立了半獨(dú)立的區(qū)域，卻繼續(xù)要求中央政府保障供給和稅收。在順治朝，這筆費(fèi)用逐年遞增，已達(dá)五六百萬兩。至康熙朝這一數(shù)字已經(jīng)翻番，大約占國(guó)家每年財(cái)政收入的三分之一。至此，盡管王朝承認(rèn)有必要制止官員腐敗和逃稅，但在滿族王朝鞏固期，財(cái)政穩(wěn)定的主要障礙還是超支問題，尤其是軍事開支。一旦國(guó)家重現(xiàn)和平，人們期望財(cái)政收支重新達(dá)到平衡，庫帑能與王朝其他領(lǐng)域的繁榮相匹配。 
1723年雍正皇帝登極，一個(gè)充滿活力、繁榮昌盛的帝國(guó)夢(mèng)想似乎就在實(shí)現(xiàn)的邊緣。那種重大軍事開支加重國(guó)庫負(fù)擔(dān)的情形距此時(shí)已過去了一代人。在這期間，征服蒙古部落和其他生活在中國(guó)西北邊疆的非漢人的費(fèi)用及支出都要少得多。滿族宮廷自身是出了名的節(jié)儉，不愿意重蹈前朝宮廷揮霍無度的覆轍。通過建立與政府戶部銀庫分離并擁有自己的經(jīng)費(fèi)來源的內(nèi)務(wù)府銀庫，清朝也保護(hù)政府免受皇帝無休止的剝奪。當(dāng)這位新皇帝注視他父親的國(guó)庫時(shí)，不會(huì)因800萬兩的積蓄而沾沾自喜，他所關(guān)心的是，財(cái)政收入本應(yīng)是那一數(shù)目的數(shù)倍，但事實(shí)上卻沒有。它們的缺失并不是王朝開支超出了計(jì)劃，而是財(cái)政管理不善的結(jié)果，本應(yīng)上繳中央政府的賦稅，在其他方面被揮霍掉了。而且，戶部銀庫并不是唯一出現(xiàn)短缺的地方。京師其他部院有各自獨(dú)立的財(cái)政――這是沿襲明朝的做法――也存在著短缺的情況。即便是粗略的盤查，除中央政府賬目有嚴(yán)重問題外，也會(huì)發(fā)現(xiàn)京師各處庫藏的虧空。中央政府的虧空，部分是由于官吏收受賄賂無視各省提解的虧短所致。 
在某些方面，中央政府財(cái)政的問題就是各省及地方財(cái)政管理危機(jī)日益嚴(yán)重的反映。如果中央政府沒有得到它每年大部分的稅額，那就是因?yàn)楣倭朋w系的基層機(jī)構(gòu)并未將之上繳。對(duì)各省財(cái)政的調(diào)查顯示普遍存在虧欠，一些可以上溯至十年前甚至更久。省里的藩庫和各地倉庫虧空巨大。山東州縣的虧空超過了600000兩。這一奏折很顯然是雍正元年所上，因?yàn)辄S炳于雍正元年被任命為山東巡撫。山西有同等數(shù)量的虧空，只是這些虧空年代久遠(yuǎn)，那些責(zé)任人已不在人世，或是腐敗盤根錯(cuò)節(jié)，甚至不能判定誰是有罪之人。在江西，官員個(gè)人的欠債從4000兩到1萬兩不等，另外未找到責(zé)任人的虧空有12萬兩，這增加了該省的負(fù)債數(shù)目。在浙江，僅藩庫就虧空白銀30萬兩。有虧空的省份名單很長(zhǎng)。福建上報(bào)有109000兩的虧空是將正項(xiàng)錢糧挪作未被認(rèn)可的用途，甘肅的賦稅總額僅有250000兩，1725年時(shí)仍欠中央政府290000兩。盡管證據(jù)還不完備，但可以說無省不虧空。倉谷儲(chǔ)備也透露出地方財(cái)政的紊亂。簿冊(cè)上的倉谷存量本可以應(yīng)付饑荒，平抑米價(jià)，但實(shí)際上有半數(shù)的虧空。一些倉廒只有賬目，根本就沒有倉谷。 


清朝強(qiáng)盛國(guó)力和表面繁榮的背后是根基極為薄弱的財(cái)政制度。在這個(gè)當(dāng)時(shí)最具有合理性的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，中央與地方政府之間，以及兩者與代表著不同地方人口不同利益的代言人之間正在進(jìn)行著一場(chǎng)財(cái)政上的拉鋸戰(zhàn)。這一制度居然能夠存在下去，是體制內(nèi)各參與方的適應(yīng)性在起作用。中國(guó)財(cái)政以這種方式還能堅(jiān)持多久，我們永遠(yuǎn)不可能知道了。因?yàn)樵?723年，新登極的皇帝最先的舉措之一，就是向虧空及導(dǎo)致虧空之人全面宣戰(zhàn)。中國(guó)財(cái)政何以至此，回顧晚明與清初財(cái)政管理的發(fā)展情況，可增進(jìn)我們的理解。