本書稿旨在發(fā)掘和分析鴉片戰(zhàn)爭至1949年間關(guān)于地方行政研究的文獻，包括地方的城市管理、衛(wèi)生行政、警察行政、教育行政和縣域自治等方面的內(nèi)容，為現(xiàn)代地方政府治理提供了對傳統(tǒng)的借鑒。
北京大學(xué)自民國二十年即1931年開設(shè)“行政學(xué)原理”課程，被認為是中國行政學(xué)開始和建立的標(biāo)志性事件。然而，行政學(xué)研究的出現(xiàn)其實早于此，1914年商務(wù)印書館出版有《地方行政要義》一書，1920年又出版了《教育與學(xué)校行政原理》一書，雖沒有冠以“學(xué)”字，但內(nèi)容確實是在研究某一領(lǐng)域的行政規(guī)律。1920年更有《森林行政學(xué)概要》的文章發(fā)表，探討森林行政學(xué)的定義和范圍等基本問題。與此同時，以沈乃正為代表的20世紀(jì)30年代開始成為行政學(xué)教學(xué)研究骨干的一批人正赴國外留學(xué)，學(xué)習(xí)政治學(xué)和行政學(xué)（地方政府）專業(yè)的知識。因此，可以說正式的中國行政學(xué)已經(jīng)過了一百多年的發(fā)展。然而，目前已是一門達到逐漸形成“范式”（paradigm）階段的學(xué)科的中國行政學(xué)，其學(xué)科史的研究竟然云遮霧障、先天不足，這是難以想象、不能容忍的。據(jù)查，目前不乏西方行政學(xué)史和中國行政史的文獻，前者有竺乾威、丁煌、唐興霖等的論著，后者有王建學(xué)、祝馬鑫、李堅、張利華等的研究成果。趙寶煦和俞可平關(guān)于中國政治學(xué)百年史的文獻，1949年以前的情況簡單帶過，基本沒有行政學(xué)的具體內(nèi)容。劉怡昌等人的《中國行政科學(xué)發(fā)展》稍微提到中國前輩學(xué)者的工作，且對之顯然“乏善可陳”。韓兆柱的《中國行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展》一文則重點介紹了1949年以后行政學(xué)的發(fā)展，關(guān)于近代中國行政學(xué)的發(fā)展也是寥寥數(shù)語，篇幅非常有限。近年來，楊沛龍專門對民國時期的行政學(xué)史進行了研究，確是此研究方向的優(yōu)秀代表，為近代行政學(xué)史的研究拉開了帷幕。楊沛龍有碩士論文《中國行政學(xué)史研究序說-一民國時期行政學(xué)之發(fā)展概況、定義及研究范圍》、博士論文《行政實踐與學(xué)科發(fā)展：民國時期行政學(xué)研究》和專著《中國早期行政學(xué)史：民國時期行政學(xué)研究》，但是對中國行政學(xué)源頭的挖掘不夠充分。當(dāng)然，中國行政學(xué)的學(xué)科史目前云遮霧障也是有一些客觀原因的。例如，20世紀(jì)50-70年代中國行政管理學(xué)的中斷，國內(nèi)學(xué)者對于百年前至五十年前的行政學(xué)人物和論著相當(dāng)陌生，也包括近代行政學(xué)教育和研究一般安排在政治學(xué)系，長久難有一席之地�？梢哉f，中國行政學(xué)史研究這塊荒地有待進一步開墾，有待進一步清晰化。筆者有幸和許康教授一起，通過對近6000份史料的梳理，基本把握了中國近代行政學(xué)史的發(fā)展脈絡(luò)。在成書《中國近代行政學(xué)史料鉤沉和鉤玄》的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)“地方行政”問題在中國近代行政研究中不僅出現(xiàn)得早，而且成果豐富、內(nèi)容完整，而現(xiàn)今地方治理問題也是公共行政中的重要研究領(lǐng)域，挖掘和介紹近代中國近代學(xué)者們對地方行政的研究，想必不僅是一件趣事，而且對現(xiàn)今中國的地方治理或許也是有借鑒意義的。在許康教授的鼓勵下，筆者開始了對地方行政研究史的梳理和分析。
冠以“地方行政”的文章□早見于1905年。1905年的《英美地方行政》一文提到：“1620年英人移住于美國由哥脫岬登岸之時……結(jié)有盟約，以資自治……今則庶事畢舉，遂由町村而郡而州，遞次上進，各臻美備……然所基實在英國�！蔽溥M和王倬編的《地方行政要義》是首條系統(tǒng)闡述地方行政的文獻，此書將地方行政分為內(nèi)務(wù)行政、財政行政、司法行政、軍事行政和外務(wù)行政五大類，在對地方行政的五大類進行綜合論述后，對五大類行政進行了分論。1925年民智書局出版了邵元沖所著的《訓(xùn)政時期地方行政計劃》，1927年，北京永華印刷局出版了黃綬所著的《地方行政史》o此后，地方行政研究從20世紀(jì)30年代開始持續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、專業(yè)性、團隊性和密切聯(lián)系實際的四大特點；在內(nèi)容上從早期的內(nèi)務(wù)行政、財政行政、司法行政、軍事行政和外務(wù)行政的五類拓展到包含地方政府行政體制、警察行政、教育行政、衛(wèi)生行政、省縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政等更具體的內(nèi)容，和當(dāng)代公共行政學(xué)科中地方治理研究的范圍已經(jīng)非常接近了。
第一章 行政學(xué)和地方行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展
第一節(jié) 行政學(xué)各論的出現(xiàn)和中國行政學(xué)科的產(chǎn)生
第二節(jié) 地方行政實踐和研究的系統(tǒng)推進
第二章 地方行政體制研究
第一節(jié) 中央一省的關(guān)系
第二節(jié) 省的范圍問題
第三章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與縣政改革
第一節(jié) 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的宣傳和實踐困境
第二節(jié) 鄉(xiāng)村建設(shè)和平民教育
第三節(jié) 新縣制研究和基層治理
第四章 警察行政的建立和研究
第一節(jié) 警察行政學(xué)的引進和警察制度的創(chuàng)設(shè)
第二節(jié) 警察人才培養(yǎng)和教材編譯
第三節(jié) 警察官員和學(xué)者的理論研究
第五章 教育行政和地方教育行政的理論研討
第一節(jié) 教育行政的提出及研究內(nèi)容的不斷深化
第二節(jié) 地方教育行政的教材編寫和專題研究
第三節(jié) 省和縣地方教育行政研究
第六章 衛(wèi)生行政學(xué)的形成和發(fā)展
第一節(jié) 早期學(xué)者對衛(wèi)生行政歷史和意義的追索
第二節(jié) 從北洋政府到南京政府的公共衛(wèi)生管理
第三節(jié) 衛(wèi)生行政若干專門領(lǐng)域的政見和論著
《中國近代地方行政研究史料鉤沉》：
二、梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗
北京大學(xué)哲學(xué)教授梁漱溟（1893-1988），以儒學(xué)指導(dǎo)行動，強調(diào)回到本土的價值觀和空想的地方自治主義，而彭禹庭卻把他的組織建立在鄉(xiāng)村社會不可無視的自衛(wèi)上。梁漱溟等離河南后，應(yīng)山東省府之請，于十九年組設(shè)鄉(xiāng)村建設(shè)研究院。在山東省主席韓復(fù)榘（曾是馮玉祥的部下，此前任河南省主席）的授權(quán)之下，1931年研究院在鄒平縣開辦。此時梁以改村治之名，而明標(biāo)鄉(xiāng)村建設(shè)之論，故國人目為鄉(xiāng)建派。一批所謂村治主義者如梁仲華、孫廉泉、王炳程、陳亞三、王紹常當(dāng)?shù)三R集該院，主持鄒平等縣實驗工作。和（梁漱溟所景仰的）陶行知在曉莊辦的學(xué)校一樣，梁漱溟辦的研究院也力圖訓(xùn)練一種特殊類型的鄉(xiāng)村干部：主要來自富農(nóng)或地主家庭受過教育的青年，了解農(nóng)村的生活方式，能忍受農(nóng)民的窮困，并能與他們無隔閡地交往。
儒家思想的影響非常顯著，這顯示出這所學(xué)校日常工作的特點。
梁漱溟在山東的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗，基本上是依靠本土的儒家改良主義，對干部學(xué)員進行道德灌輸和個人自我修養(yǎng)的訓(xùn)練，再推及農(nóng)民農(nóng)家。山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院于“系承前河南所設(shè)村治學(xué)院之遺規(guī)”，“將學(xué)校教育與社會教育、地方自治打成一片，以鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)為建設(shè)中心，可謂□□縣政，涵蓋自治”。（李宗黃《考察江寧鄒平青島定縣紀(jì)實》P5-6），得到省政府授權(quán)，有鄒平、菏澤（“昔為盜匪出沒之區(qū)，對于自衛(wèi)□為需要”，組成“有訓(xùn)練在武裝農(nóng)民自衛(wèi)團體”，成績明顯。）兩個縣的行政實際上交由該院管理。這種管理模式在1933年被國民政府加以合法化。山東鄉(xiāng)村建設(shè)實驗區(qū)到1937年超過70個縣，國民黨政府此舉顯然是既謀求控制，也想從當(dāng)時正在進行的各種鄉(xiāng)村建設(shè)項目中得利。
劍橋中國史鄉(xiāng)村建設(shè)運動：
鄒平的地方組織，縣以下的行政區(qū)劃符合以前存在的“自然”區(qū)域，以自然村和明顯的集市區(qū)域（鄉(xiāng)）為單位；廢棄了南京政府法定的較大的、更屬人為的區(qū)和鄉(xiāng)。鄉(xiāng)和村級行政實體稱為“學(xué)�！保c他們對農(nóng)民進行教育和推動的途徑一致。梁漱溟認為，從下層開始的建設(shè)要求政府通過教育和推動農(nóng)民，慢慢地、不唐突地工作下去。他認為“過多的限制，過多的主動‘幫助”’，只會有損于社會，實于事無補。民眾中如果沒有相應(yīng)的積極精神，政府機關(guān)忙碌而進取，影響所至，對民眾只能是額外的負擔(dān)。
鄉(xiāng)建派自有其一貫之理論與方法。他們認為中國社會由于兵匪苛征等政治性之破壞，外國經(jīng)濟侵略的經(jīng)濟性之破壞及禮俗風(fēng)俗激變的文化性之破壞，致使中國社會機構(gòu)日趨破落，向下沉淪，此種向下破壞沉淪之結(jié)束，乃造成“社會組織構(gòu)造”的整個崩潰，充其極將造成國族淪亡，文化毀滅。同時，因為：1.“民主政治運動，在中國是少數(shù)知識分子的模仿運動，大多數(shù)人無此要求”；2.中國民眾窮苦非常，僅足一飽，無法過問政治，加以工商不發(fā)達，交通不便利，無人為民主政治之中堅，亦無人愿參加政治活動；3.中國人不愛“爭”，不愛“動”，且中國政治哲學(xué)重性善，而其人生價值之認識在“理”，求其適可而止，絕不樂于政治舞臺上之你爭我奪。故以西洋民主政治挽救中國，自非其道。然以：1.中國階級分化不明，缺乏共產(chǎn)主義革命之基礎(chǔ)；2.中國“缺少革命對象”；3.共產(chǎn)主義缺少統(tǒng)一理論，故循蘇聯(lián)共產(chǎn)經(jīng)濟之路，亦難免緣木求魚之譏。且鄉(xiāng)民愚昧無知，土劣從中操縱，侈言地方自治，徒成苛政擾民，別無他益。彼等據(jù)此視點：歸納救國之道于鄉(xiāng)村建設(shè)，企循鄉(xiāng)村建設(shè)之路，以發(fā)展鄉(xiāng)村文明，調(diào)和都市與鄉(xiāng)村之關(guān)系，并認其間之基點，唯在知識分子之能與鄉(xiāng)人由接近而混融，作“一種上層動力與下層動力接氣的功夫”，俾兩力互為作用，交相轉(zhuǎn)化，以此融混而成之大動力，完成政治上之民主，經(jīng)濟上之合作，社會上之厚俗，以“辟造正常形態(tài)的人類文明”，“使經(jīng)濟上的富，政治上的權(quán)，綜操于社會，分操于人人”，“社會重心從都市移植于鄉(xiāng)村”。至其上下交相融之途徑，則又在開出一“新治道”。
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