一、智庫分類
一些智庫研究專家對我們理解智庫的誕生，以及影響智庫發(fā)展的很多政治、經(jīng)濟和社會因素作出了重要貢獻。詹姆斯探索美國智庫的著作《思想掮客: 智庫和新型政策精英的崛起》，托馬斯·馬德維茲(Thomas Medvetz)最近對美國智庫的研究《美國智庫》，以及由我和我的同事斯蒂芬·布魯克斯(Stephen Brooks)和新華合編的《智庫、外交政策和地緣政治》一書，重點介紹了幾個不同國家的智庫。這些研究只是三個例子，可有助于公共政策和公共管理的學生及從業(yè)者更好地理解智庫在決策過程中的重要作用。但是，一些基本的問題仍沒有解決。首先，智庫的定義性特征是什么？他們與形形色色設(shè)法進入決策共同體的組織(包括利益團體)之間的不同之處在哪里？他們的主要功能是什么？為了研究他們在政策制定過程中的參與情況，需要設(shè)計哪些概念框架？
對于那些想要準確描述這一類風格越來越迥異的組織的人們來說，怎樣定義智庫已經(jīng)成為一個長期困擾他們的問題�？咸亍ね�佛(R. Kent Weaver)和詹姆斯·麥甘承認，雖然智庫最早出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)期間的美國，但是這個詞指的是國防科學家和軍事參謀人員在一起謀劃軍事戰(zhàn)略的安全性很高的房間或環(huán)境。后來，“智庫”一詞用來描述專注于政策研究的幾種不同類型的組織。隨之，出現(xiàn)了幾種不同類型的智庫。
我們很難給這些種類不同的組織找到一個統(tǒng)一的定義，這很大程度上是因為人們對怎么才算是一個智庫眾說紛紜。人們可以很容易地定義大學和行業(yè)工會這類積極從事研究和分析的組織，對什么是智庫，以及智庫的主要目的是什么這樣的問題卻莫衷一是。有人說，“智庫”一詞指的是，由一些專注于研究政治、經(jīng)濟重要課題的高級專家建立的資金充足的大型機構(gòu)。這樣看來，在美國，只有被奉為華盛頓精英智庫的布魯金斯學會這一偶像級機構(gòu)和蘭德公司、國家經(jīng)濟研究局、彼得森國際經(jīng)濟研究所以及城市研究院可以滿足這些條件。在加拿大，滿足這些條件的機構(gòu)可能會更少，加拿大會議委員會、國際治理創(chuàng)新中心等，可能還有一兩個吧。如果這樣定義智庫的話，那么其他數(shù)十個雖然知名度不高，但是也從事正規(guī)研究和分析的機構(gòu)就會被漏掉，或是被誤認為是其他性質(zhì)的機構(gòu)。相比之下，如果智庫過于廣泛，就可能涵蓋目標更為邪惡的組織，例如由理查德·斯賓塞(Richard Spencer)領(lǐng)導的國家政策研究所，它是極右翼的典型代表，斯賓塞和他的同事及追隨者仍然致力于保護美國白人社會。在2016年美國總統(tǒng)競選期間，NPI因?qū)μ萍{德·特朗普的支持而獲得了廣泛關(guān)注。2017年3月，美國國稅局撤銷了NPI作為501C.3慈善組織的免稅地位——美國大多數(shù)智庫持有這一稱號。
苦苦探討智庫的定義之后，大多數(shù)學者終于承認，根本不存在統(tǒng)一模式的智庫。麥甘在竭力定義智庫時說:“我看到后就知道它是不是�！敝菐焓沁@樣一種規(guī)模不等的實體，它既可以由一兩個人組成，也可以擁有幾百位員工和研究人員。這些智庫中，有的預算僅有一兩千美元，而有的預算高達幾百萬美元。換句話說，智庫可以像蘭德公司那樣，躋身美國聲名顯赫的外交和國防政策研究機構(gòu)，握有超過3億美元的年度預算，在加利福尼亞的圣塔蒙尼卡寸土寸金的海濱擁有自己的豪華辦公樓，或是像總部位于多倫多的麥肯齊研究所只有幾個員工，其預算勉強超過20萬美元。
在專業(yè)領(lǐng)域、研究輸出、意識導向和機構(gòu)的獨立性等方面，不同的智庫同樣存在著巨大差異。一些智庫隸屬于大學的科系，不得不靠大學的資源來維持研究工作。加拿大國防部的軍事與戰(zhàn)略研究計劃——現(xiàn)在更名為戰(zhàn)略國防論壇認為，建立在加拿大的幾十個大學里的各種國防與外交政策中心就是這方面的典型例子。還有一些智庫由政府內(nèi)部運作，包括美國國會研究局和美國國會預算辦公室。但是這里重點還是講那些獨立的公共智庫，也就是那些運作方式類似于私人企業(yè)，但其最終效果(bottom line)不是以利潤來衡量，而是看他們對政策思想的影響。我們之所以重點講述這一類型的智庫，很大程度上是因為其生存較少依賴立法者是否愿意支持他們的運作(雖然很多智庫非常依賴政府資助)，也不依賴于學術(shù)部門的資金支持。作為獨立的政策分析中心，他們是否能夠生存并取得成功，在很大程度上決定于他們的董事和員工推銷和推廣思想的能力。
雖然智庫之間存在很大差異，但也有一些共同的特點: 他們一般都是專注于公共政策研究的非營利性、無黨派組織。加拿大和美國的絕大多數(shù)智庫分別根據(jù)《所得稅法》和《國內(nèi)稅法》注冊為非營利的免稅組織。他們通過申請成立一個面向公眾宣傳各種政策的教育組織，從而取得建立非營利機構(gòu)的資格。為了獲得免稅資格，他們還不得支持任何政治派別。換句話說，雖然法律不限制加拿大和美國的智庫在這種政策問題上有自己的立場——很多智庫確實在一些政治問題上有自己的立場——但是他們不能公開支持或反對任何一個政黨，而且游說政府的預算支出不能超過法律規(guī)定的比例。雖然智庫可以采納他們想采納的任何意識導向，可以向任何愿意接受他們建議的任何政治候選人或在職者提供建議，但他們必須遵守相關(guān)法律。
智庫與政策制定共同體中的其他各組織之間的一個傳統(tǒng)區(qū)別是，智庫強調(diào)研究和分析。雖然并不是所有智庫都一樣重視學術(shù)研究或在這方面投入相當數(shù)量的資源，但是對很多智庫來說，這仍然是他們存在的理由。開始的時候，人們一直以為智庫就是為解決最為迫切的社會、經(jīng)濟和政治問題而建立的思想工廠(idea factories)或智囊組織，但對當代智庫進行研究之后我們發(fā)現(xiàn)，這種看法值得商榷。
二、 智庫的職責
在20世紀初的進步時代，美國的主要實業(yè)家和慈善家，包括蘇格蘭裔美國鋼鐵大亨安德魯·卡內(nèi)基(Andrew Carnegie)、圣路易斯商人羅伯特·布魯金斯(Robert Brookings)和美國第31任總統(tǒng)赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)就意識到召集一批能夠?qū)�專業(yè)特長運用于影響公共政策問題的出色的經(jīng)濟學家、統(tǒng)計學家、數(shù)學家、政治學家和歷史學家建立某種機構(gòu)的重要性�？▋�(nèi)基、布魯金斯和胡佛研究所相信，正如芝加哥赫爾館(Hull House)的創(chuàng)始人簡·亞當斯(Jane Addams)做的一樣，建議形成這樣一種環(huán)境，即讓大學教師從教學任務(wù)的紛擾中解脫出來，集中全部精力研究與公共政策相關(guān)的問題，這樣，智庫就能夠在政策制定過程中起到非常重要、極其必要的作用。美國政治制度的一些體制特征，包括總統(tǒng)選舉后數(shù)千名高級公務(wù)員留下的空缺，為智庫提高見解和專業(yè)知識提供了充分的機會。


在20世紀的第一個10年，卡內(nèi)基國際和平基金會、布魯金斯學會等幾個智庫成立了，其職責是為政府提高決策質(zhì)量。這些早期的智庫活動在很大程度上讓人們形成了這樣的認知:智庫就是一種專注于研究和分析的客觀的、政治上中立的組織。但近年來隨著很多政策研究機構(gòu)對推銷思想、循環(huán)利用思想的重視多于思想開發(fā)，人們對智庫的上述看法已經(jīng)開始值得推敲。事實上，當傳統(tǒng)基金會、美國企業(yè)研究所、弗雷澤研究所和加拿大另類政策中心等機構(gòu)開始將政策倡導和政策研究相結(jié)合時，智庫與其他類型的非政府組織(比如致力于改善公共政策的利益團體)之間的界限就越來越模糊了。


將智庫，尤其是那些傾向于政策倡導的智庫與利益團體之間的對比并非是完全多此一舉。畢竟，利益團體用來向政府傳遞其關(guān)切問題的很多策略，包括準備和發(fā)布研究成果、在報紙上發(fā)表文章、在電視或廣播上做訪談、約見政策制定者并邀請他們在學術(shù)會議或工作坊演講、向議會陳述觀點，也往往是智庫運用的策略。而且，像利益團體一樣，慈善組織和智庫為了吸引更多資金，也吸收知名人士的加入。這樣的智庫為數(shù)不多，位于風景如畫的斯坦福大學校園的胡佛研究所就是其中一個。被納入其內(nèi)部專家名單的知名人物有美國前國家安全顧問、喬治·布什的國務(wù)卿康多莉扎·賴斯(Condoleezza Rice)、前國務(wù)卿喬治·舒爾茨(George Shultz)、前眾議院議長紐特·金里奇(Newt Gingrich)，還有在布什政府組建班子時期擔任國防部長的唐納德·拉姆斯菲爾德(Donald Rumsfeld)，離開五角大樓之后不久也被聘請到這家研究所。


雖然智庫和利益團體存在很多相似之處，兩者之間也有一些本質(zhì)的差別。首先，雖然智庫竭力迎合盡量多的選民，但是與大多數(shù)利益團體不同的是，他們不會專門為某一特定選區(qū)的選民說話。比如，傳統(tǒng)基金會一般都會支持美國人攜帶槍支的權(quán)利(這是一項受美國憲法第二修正案保護的公民權(quán)利)，但是該基金會卻不替美國的槍支所有者說話。真正替槍支所有者說話的是美國步槍協(xié)會，這是美國最為激進的一個利益團體，也是槍支管制立法有力的反對者。其次，利益團體的主要目標不是推進社會科學的研究工作(雖然個別利益團體確實為此投入了相當數(shù)量的資源)，而是推動當選政府領(lǐng)導能夠制定符合他們利益的政策。為了達到這個目的，利益團體和政治行動委員會會向參加競選的政黨、現(xiàn)任執(zhí)政黨和支持他們利益的黨派捐款。相對而言，智庫受法律限制，不能支持或反對任何一個候選人，也不能捐助政治黨派或候選人。但他們可以用其他方式貢獻他們的專長，比如與現(xiàn)任領(lǐng)導或渴望在競選中獲勝的候選人談?wù)摳鞣N內(nèi)政外交政策問題。


隨著智庫越來越重視推銷思想，利益團體對打造強大研究能力的投入越來越大，兩者之間的界限越來越模糊。雖然如此，需要切記的是，智庫做的很多工作讓他們在很多方面與其他機構(gòu)涇渭分明�，F(xiàn)在，我就來講講這一點。


智庫的動機和優(yōu)先考慮事項是什么？對于這個問題，往往是仁者見仁，智者見智。但很顯然，智庫的一個重要職能就是幫助教育政策制定者和公眾——更不要說私營部門、非營利部門和第三部門——向人們宣傳緊迫的社會、經(jīng)濟和政治問題。作為教育者，智庫必須利用各方面的信息資源和專業(yè)知識向廣大目標受眾傳播他們的觀點和關(guān)切的問題。就像教師要設(shè)法塑造學生的智力一樣，智庫要積極設(shè)法塑造公共輿論、政策偏好和領(lǐng)導者的選擇。一些智庫在這方面做得有聲有色。


智庫經(jīng)常執(zhí)行教育任務(wù)。有時，他們作為學者共同體與政策制定者之間的溝通渠道，扮演經(jīng)紀人的角色。在扮演這個角色的時候，智庫采用清晰易懂的方式向政府官員及其員工宣傳他們的發(fā)現(xiàn)。有時候，他們還會為政策制定者、學者以及私營部門提供一個討論共同關(guān)注的問題的論壇。有幾個智庫在這方面做得很好，其中包括公共政策論壇和加拿大2020這兩個位于渥太華的組織。智庫的其他重要相關(guān)職能還有外展服務(wù)和咨詢服務(wù)。為了和公眾、政策制定者分享他們的思想，為政策的相關(guān)者發(fā)現(xiàn)更多可能影響他們利益的地方，智庫經(jīng)常舉辦會議進行討論。前面講到，一些智庫還接受政府和私營部門的委托，為他們進行相關(guān)的調(diào)研工作。


對于很多智庫來說，身處于教育和研究領(lǐng)域并不意味著他們應該或必須避免在政策問題上有自己的立場，或是不能倡導某一套價值觀、信仰或原則。相反，他們的宗旨是認真實施一系列目標。這些目標可能是支持維護自由市場原則，如傳統(tǒng)基金會、美國企業(yè)研究所、弗雷澤研究所、蒙特利爾經(jīng)濟研究所、大西洋市場研究所、賀維學會，或者是促進有關(guān)貧困和社會政策的公眾討論(如位于渥太華的卡利登社會政策研究所)。智庫研究學者面臨的問題不是智庫是否專注于政策研究或政治倡導，而是他們在這兩方面的強調(diào)程度如何。通過更好地理解智庫的優(yōu)先考慮事項(這一點可以通過分析他們預算的分配情況來獲得大致了解)，我們可以更加全面地了解他們傳遞思想所運用的戰(zhàn)略。