養(yǎng)老金改革考驗(yàn)我們的經(jīng)濟(jì)學(xué)功底和智慧






周小川










我一直在思考中國的養(yǎng)老金改革問題，也參加了一些關(guān)于養(yǎng)老保障體系的會(huì)議和討論。本文就中國的養(yǎng)老金改革問題談一下看法。






一、養(yǎng)老金改革是一個(gè)多維復(fù)雜的系統(tǒng)






表面上，養(yǎng)老金改革與金融的關(guān)聯(lián)不大，但實(shí)際上兩者的聯(lián)系非常緊密。從方法論上看，養(yǎng)老金本身是一個(gè)非常綜合性的題目，既涉及宏觀，又涵蓋微觀，還要進(jìn)行量化分析，開展預(yù)測和模擬，也得有國際視野，更要對國情有深入的了解，并熟悉金融產(chǎn)品和金融工具，因?yàn)轲B(yǎng)老金與資本市場的發(fā)展密不可分�？梢哉f，這是一個(gè)跨領(lǐng)域多維經(jīng)濟(jì)分析的大綜合。






從宏觀角度看，一方面，全球大多數(shù)國家都面臨著養(yǎng)老金缺口或養(yǎng)老金不可持續(xù)問題。由于我們曾實(shí)行全球獨(dú)一無二的計(jì)劃生育政策，人口老齡化問題突出，再加上我國人均壽命大幅提高，因而養(yǎng)老金不可持續(xù)問題可能更為嚴(yán)重。雖然有人認(rèn)為，目前中國養(yǎng)老金的收入大于支出，還略有積累，不存在不可持續(xù)問題，但這實(shí)際上是答非所問。所謂養(yǎng)老金不可持續(xù)，主要是指未來而非當(dāng)前。從國際經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)該抓緊進(jìn)行養(yǎng)老金改革，因?yàn)榭赡茉酵显诫y，這還涉及養(yǎng)老金知識普及和教育的問題，在全世界都是如此，各方都有重大的責(zé)任，需要對此進(jìn)行深入的討論。另一方面，養(yǎng)老金改革與資本市場健康發(fā)展密切相關(guān)。養(yǎng)老金是資本市場長期穩(wěn)定資金的重要來源，對金融資源有效配置至關(guān)重要，這個(gè)道理非常淺顯，不再展開。






從微觀角度看，養(yǎng)老金改革主要與生產(chǎn)率密切相關(guān)，還關(guān)系我國能否順利跨越中等收入陷阱。生產(chǎn)率很大程度上取決于激勵(lì)機(jī)制，這又關(guān)系養(yǎng)老金的繳費(fèi)制度安排和勞動(dòng)力市場。勞動(dòng)力市場原理之一就是以勞動(dòng)貢獻(xiàn)換取勞動(dòng)報(bào)酬，或者說通過激勵(lì)換取勞動(dòng)者出力，養(yǎng)老金繳費(fèi)安排會(huì)影響激勵(lì)機(jī)制和生產(chǎn)率。2019年我們在減稅降費(fèi)的時(shí)候，將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率由“20+8”改為“16+8”，就可以從激勵(lì)機(jī)制的角度來解釋。從勞動(dòng)者角度看，干活產(chǎn)生100元錢的凈貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)有100元錢的收入，考慮到一些公共支出（如繳個(gè)人所得稅，等等）會(huì)減少一部分。但是，如果“20+8”這部分沒有體現(xiàn)在個(gè)人賬戶里，勞動(dòng)者自己看不見，會(huì)感覺與他個(gè)人沒有關(guān)系，不認(rèn)為這是他的勞動(dòng)報(bào)酬，也不愿意付出那么多的勞動(dòng)。因此，這個(gè)比例不可能隨便提高，這會(huì)對勞動(dòng)者激勵(lì)產(chǎn)生重大影響，影響生產(chǎn)率。從企業(yè)角度看，如果“20+8”給到個(gè)人賬戶，雖然不如現(xiàn)金那么直接，但是總體來講還是可以看作企業(yè)的用工成本。不過，如果“20+8”沒有打到個(gè)人賬戶，勞動(dòng)者看不見這份報(bào)酬，對企業(yè)來講就相當(dāng)于一種額外的費(fèi)用，當(dāng)企業(yè)遇到經(jīng)濟(jì)下行和困難的時(shí)候，肯定會(huì)抱怨稅費(fèi)過高的問題。因此，2019年在企業(yè)的強(qiáng)烈呼吁下，為保持企業(yè)競爭力，政府將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率由“20+8”降為“16+8”。






另外，我們養(yǎng)老金繳費(fèi)中個(gè)人承擔(dān)的8%這部分，很大程度上還不夠透明，勞動(dòng)者很多時(shí)候都感受不到8%打到了自己的賬戶上，這也在一定程度上抑制了勞動(dòng)者的積極性�？梢姡瑥奈⒂^分析的角度看，養(yǎng)老金改革對勞動(dòng)者和企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制有著非常重要的影響，涉及全社會(huì)生產(chǎn)率的高低，從而也關(guān)系我國能否順利跨越中等收入陷阱。






從國際比較看，雖然全球很多國家都面臨人口老齡化和養(yǎng)老金可持續(xù)性問題，但各國的情況和體制存在很大差別。例如，在老齡化程度上，正如前面指出的，中國曾實(shí)行了相當(dāng)長時(shí)間比較嚴(yán)格的計(jì)劃生育，使得我們的老齡化問題將更為突出；同時(shí)，由于改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國人均壽命增加較快。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，全球平均預(yù)期壽命從1950年的46.5歲上升到2017年的72.4歲，美國平均預(yù)期壽命從1950年的68.1歲上升到2017年的78.54歲。中國平均預(yù)期壽命則從1949年的35歲上升到2017年的76.5歲，翻了一倍還多，增長速度更快。因此，中國的老齡化程度要比全球平均水平更為嚴(yán)重，這必須引起高度重視。






在養(yǎng)老金的準(zhǔn)備方面，各國的預(yù)籌資金情況不同。例如，澳大利亞2018年的預(yù)籌資金占GDP的比重為125%，在全球?qū)儆诒容^高的水平。雖然我國社會(huì)保障基金規(guī)模較大，但截至2018年末，中國養(yǎng)老金儲(chǔ)備僅約占GDP的10%，在全球?qū)儆诒容^低的水平。與此同時(shí)，中國有大量的國有企業(yè)，國有企業(yè)的一部分股份劃撥社會(huì)保障基金，是增加我國養(yǎng)老金預(yù)籌資金的一種可能選擇。






總的來看，增強(qiáng)養(yǎng)老保障可持續(xù)性大致有以下四種辦法：一是延長退休年齡。不過，退休年齡不能無限延長，延長過多會(huì)使勞動(dòng)生產(chǎn)率下降，從而影響企業(yè)競爭力，在一些政治承受力較差的國家還會(huì)引發(fā)社會(huì)不滿甚至動(dòng)蕩。二是增加儲(chǔ)蓄，既可以是增加自愿儲(chǔ)蓄動(dòng)員，也可以增加強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄。三是減少退休后的收入水平，也就是替代率。從全球看，較為適當(dāng)?shù)奶娲�率�?0%-80%，這個(gè)比例可以調(diào)整，但如果替代率下降過多，在政治上也會(huì)存在一定的困難。四是增加預(yù)籌資金的投資渠道和效率，確保資金保值增值，這涉及資本市場能否更好地發(fā)揮作用。養(yǎng)老金的可持續(xù)性與資本市場的健康發(fā)展是相互促進(jìn)的。






二、養(yǎng)老金改革的總體框架






目前，對中國養(yǎng)老金改革仍存在很多爭論。首先是在目標(biāo)上存在分歧。我們強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金改革的目標(biāo)，既要考慮退休金適合度，能夠確實(shí)起到保障作用，同時(shí)還要兼顧公平、效率及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。其次，不同部門對我國養(yǎng)老金存在的問題、工具和政策的預(yù)估效果意見也不統(tǒng)一。不同的部門可能有不同的政策工具，各個(gè)部門都會(huì)優(yōu)先選擇自己的工具，跨部門工具使用的協(xié)調(diào)與配合往往存在難度。這可能導(dǎo)致用不同的時(shí)間跨度和不同的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)尺度去評價(jià)具體政策工具的功效。






建立一個(gè)較為綜合的衡量目標(biāo)，并將政策選擇進(jìn)行跨部門效果比較，有助于將討論維持在同一框架內(nèi)，避免各說各話。30人小組（G30）討論并撰寫了一篇題為“應(yīng)對養(yǎng)老金危機(jī)”（Fixing the Pension Crisis）的報(bào)告。使用“危機(jī)”這個(gè)詞凸顯了問題的嚴(yán)峻性。首先討論了對養(yǎng)老金可持續(xù)性問題認(rèn)識不統(tǒng)一這個(gè)關(guān)鍵問題。為此，G30采用了“終身財(cái)務(wù)安全度量”（Lifetime Financial Security，以下簡稱LFS）的方法。各國基本上都存在養(yǎng)老金缺口（含用現(xiàn)收現(xiàn)付填補(bǔ)的缺口）問題，在預(yù)期壽命動(dòng)態(tài)變化和退休年齡變動(dòng)等安排下，可以比較不同措施能夠使全社會(huì)未來累計(jì)LFS缺口減少的程度，以保證跨部門的政策討論具有可比性。例如它針對某些國家可測算出，如果退休前儲(chǔ)蓄率提高，增加相當(dāng)于2%的GDP用于養(yǎng)老金，可能減少LFS缺口22%；如果以降低投資成本或提高投資總收益等方式將預(yù)籌資金投資凈回報(bào)率提高2%，可能減少LFS缺口10%；如果到2050年退休年齡延長4—6年，能夠減少LFS缺口15%；如果退休年齡延遲到70歲或更多，則可能減少LFS缺口50%（不過這一點(diǎn)在微觀上并未得到支持，因?yàn)槟挲g越大，勞動(dòng)生產(chǎn)率越低）；如果退休人口工作時(shí)長達(dá)到一般勞動(dòng)年齡人口的20%（包括靈活工作時(shí)間）并減少或推遲依靠退休金，能夠減少LFS缺口25%。須知，政策評估方法的不同所產(chǎn)生的差異往往超出常人的直覺。






從養(yǎng)老金的具體模式看，全球各國養(yǎng)老金正在不同程度地從現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準(zhǔn)型（Defined Benefit, DB），逐漸轉(zhuǎn)向預(yù)籌積累的供款基準(zhǔn)型（Defined Contribution, DC）。目前，多數(shù)國家都選擇DB和DC相結(jié)合的模式。






中國養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)（統(tǒng)賬結(jié)合），本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個(gè)混合型部分積累制，也就是“現(xiàn)收現(xiàn)付制加個(gè)人賬戶預(yù)籌積累制”的模式，其初衷是將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。但是，目前我國養(yǎng)老金預(yù)籌積累的占比太小，個(gè)人賬戶透明度不夠且有透支，也降低了勞動(dòng)者供款的積極性。未來肯定需要考慮提高個(gè)人賬戶的占比，調(diào)動(dòng)職工勞動(dòng)積極性和供款積極性，提高企業(yè)生產(chǎn)率。






DB和DC相結(jié)合的模式，可以有以下幾種選擇：一是政府提供低保；二是補(bǔ)償，根據(jù)現(xiàn)有的收入和財(cái)產(chǎn)情況給予補(bǔ)償至最低標(biāo)準(zhǔn)；三是保底增值：對預(yù)籌積累的資金，政府為收益率保底（國際金融危機(jī)以來，全球進(jìn)入低利率時(shí)代，投資者對資本市場回報(bào)率波動(dòng)是否過大，整體收益率是否會(huì)降低等問題有諸多質(zhì)疑）；四是政府提供有擔(dān)保的債務(wù)性產(chǎn)品供養(yǎng)老金投資；等等。






從DB轉(zhuǎn)向DC，存在轉(zhuǎn)軌過程中新老過渡問題。在受制于中老年職工養(yǎng)老金賬戶空賬問題的情況下，為發(fā)揮DC的優(yōu)勢，可以采用名義賬戶的辦法，即個(gè)人賬戶中已被拿去用于現(xiàn)收現(xiàn)付的部分采用名義記賬，使用類似國債的利率計(jì)算其回報(bào)，保持對個(gè)人的激勵(lì)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)代際平穩(wěn)過渡。






另外，我們還可以采取歷史還原法。例如，我國在1999年正式取消了福利分房，當(dāng)時(shí)，很多單位房改按照個(gè)人工齡、職位累計(jì)計(jì)算打分，折算回去。這種對隔代人的處理辦法可供養(yǎng)老金改革借鑒，年輕人都可采用實(shí)賬DC，但對中年人、老年人可以建立名義個(gè)人賬戶包括實(shí)賬和空賬兩部分。此外，中國還存在城鄉(xiāng)差別、所有制差別，都可按照歷史情況，采用歷史還原法，在養(yǎng)老金改革轉(zhuǎn)軌過程中解決代際公平問題。






中國還有著特殊的國情，存在大量國有企業(yè)，國有資本可以用來填補(bǔ)DB向DC過渡的空賬。一方面，我國養(yǎng)老金的欠賬是在國家資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債方；而在資產(chǎn)方，從我國國有資本的形成歷史看，是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及轉(zhuǎn)軌過渡時(shí)代的價(jià)格、稅收扭曲和人口結(jié)構(gòu)，通過“低工資、低福利、高積累”擴(kuò)大了國有企業(yè)的資本積累，形成了巨額國有資本。






另外，還有一部分國有資本是國家借債形成的國有股權(quán)。將這些國有資本還原為養(yǎng)老金進(jìn)行經(jīng)營管理并核算，還是仍然保持國有資本經(jīng)營體制并進(jìn)行核算，哪種方式更有效率？這是值得討論的問題。理論上，養(yǎng)老基金作為財(cái)務(wù)投資者，通過參股方式參與公司治理，有利于實(shí)現(xiàn)國企監(jiān)管從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并提高國企的經(jīng)營效率。目前，劃撥１０％的國有資本可能還不夠，仍然有很大余地來填補(bǔ)養(yǎng)老金的缺口。






三、養(yǎng)老金的支付方式與經(jīng)營管理






養(yǎng)老金可攜帶性說易行難。由于勞動(dòng)力市場流動(dòng)性，很多人可能一生會(huì)有多個(gè)工作崗位。特別是新生代和“90后”，在不同崗位上切換次數(shù)大大增加。因此，養(yǎng)老金接續(xù)成為一個(gè)大問題。中國過去已經(jīng)碰到這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)解決這個(gè)問題的思路就是可攜帶性。理論上，外地務(wù)工人員返鄉(xiāng)不再外出務(wù)工后，應(yīng)該把他的養(yǎng)老金帶回去。但是，現(xiàn)實(shí)操作中的實(shí)際效果很差，因?yàn)椴恢�道究竟哪部分�?yīng)該帶回去，是帶回8%部分還是20%部分也能帶回？已被用作現(xiàn)收現(xiàn)付的部分如何處理？已投資的收益和增值部分如何處理？外來務(wù)工人員和當(dāng)?shù)卣�府討價(jià)還價(jià)難度較大，最后可帶回的數(shù)量相當(dāng)小。很多務(wù)工人員寧可多拿些實(shí)實(shí)在在的工資，這反過來又會(huì)影響?zhàn)B老金的供款和可持續(xù)性。






金融和電子支付的發(fā)展，提供了分布式養(yǎng)老金經(jīng)營管理和支付的可能性。依靠金融業(yè)信息技術(shù)發(fā)展，養(yǎng)老金以后可以實(shí)現(xiàn)N對１的支付體系。一個(gè)人一生可能在N個(gè)地方的崗位上工作，在N地都有養(yǎng)老金供款，都有個(gè)人賬戶。N地的退休制度可能略有差別，預(yù)籌資金的經(jīng)營主體和投資也可能有所不同，但該人退休后可以從N個(gè)賬戶向其進(jìn)行養(yǎng)老金支付。過去，由于金融電子化程度不夠且成本高，實(shí)行Ｎ對１支付會(huì)效率很低，搞那么多賬戶很不經(jīng)濟(jì)。但隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，這些成本已大大降低，N對１支付完全可以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)還提供了多地多種改革及過渡方案分別推行并允許試錯(cuò)的可能性。






養(yǎng)老金投資運(yùn)營需要處理好競爭與效率的關(guān)系。我國的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌起步時(shí)層次比較低，大多從縣級統(tǒng)籌起步，逐步提高到市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌。目前，中國的養(yǎng)老金多數(shù)是在省一級統(tǒng)籌經(jīng)營管理，也有一些省的養(yǎng)老金委托全國社�；�金進(jìn)行投資。2019年國務(wù)院正式發(fā)文提出擴(kuò)大養(yǎng)老金統(tǒng)籌，但究竟統(tǒng)籌到什么程度，仍能聽到各種不同意見。有人主張仍是在省一級實(shí)行統(tǒng)籌，對全國統(tǒng)籌存在疑問。這實(shí)際上涉及養(yǎng)老金投資管理機(jī)構(gòu)的市場競爭與經(jīng)營效率的權(quán)衡問題。






黨的十九屆四中全會(huì)提出，要加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，但也首次提出，適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的事權(quán)。理論上，一定程度的競爭會(huì)促進(jìn)養(yǎng)老金經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)提高投資回報(bào)，管理好的機(jī)構(gòu)會(huì)給管理差的機(jī)構(gòu)形成壓力。如果只有一家機(jī)構(gòu)，連個(gè)對照比較都沒有。但是，機(jī)構(gòu)過多引發(fā)成本過度上升，也會(huì)帶來回報(bào)率損失。有些國家完全依賴私人養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)多，每個(gè)人都有選擇用哪個(gè)機(jī)構(gòu)的自由。私人管理機(jī)構(gòu)大量打廣告等費(fèi)用，最終可能要消耗掉養(yǎng)老基金收益的2%。剛才提到，如果投資回報(bào)能夠提高2%，LFS缺口能減少10%，可見，如果管理機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)太多，并不合算。中國作為一個(gè)大國，可能需要有限的若干個(gè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，但也不能太多�？紤]到近14億人口以及與現(xiàn)有行政管理體制的銜接，現(xiàn)有30個(gè)省市已存在養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，或許這個(gè)數(shù)量就是合適的，還有允許探索試錯(cuò)的好處。






養(yǎng)老金投資管理還涉及風(fēng)險(xiǎn)偏好，基金管理機(jī)構(gòu)針對不同年齡段的養(yǎng)老金投資可能在風(fēng)險(xiǎn)管理上有所不同，需要通過未來實(shí)踐探索究竟什么樣的風(fēng)險(xiǎn)合適。有建議提出養(yǎng)老金不能投資于8%以下回報(bào)率的項(xiàng)目。但是，有關(guān)投資回報(bào)率的主張不能主觀性太強(qiáng)。畢竟，“高收益、高風(fēng)險(xiǎn)”是金融投資的客觀規(guī)律�，F(xiàn)實(shí)中長期投資實(shí)現(xiàn)8%的回報(bào)率，并不是一件容易的事情。另外，不同支柱中預(yù)籌養(yǎng)老金的稅費(fèi)體系，也是中國未來需要面臨的一個(gè)問題。鑒于未來的長期經(jīng)濟(jì)前景及金融市場具有不確定性，特別是存在經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)的不確定性，政府性機(jī)構(gòu)也不可能確保長期的投資回報(bào)率，為此，投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也是關(guān)系養(yǎng)老金能否可持續(xù)的重要方面。






是否允許養(yǎng)老金進(jìn)行全球化投資也是一個(gè)重要的選項(xiàng)。一些小國的養(yǎng)老金往往可以在全球進(jìn)行多元化投資，避免因限制在國內(nèi)而缺乏高回報(bào)率的投資項(xiàng)目，全球分散化投資有利于提高回報(bào)、分散風(fēng)險(xiǎn)。最近，美國參議員馬可·盧比奧提出一個(gè)提案，提議禁止美國集體投資基金投資中國的公司（主要是指上市公司），特別是禁止養(yǎng)老金投資中國，這個(gè)提案是與全球多元化投資背道而馳的。就我國而言，養(yǎng)老金能否進(jìn)行全球化投資，既取決于我國資本項(xiàng)目開放進(jìn)程，也與國內(nèi)資本市場的健康發(fā)展密切相關(guān)。






四、養(yǎng)老金改革還有更多的跨業(yè)延伸






養(yǎng)老金本身是一個(gè)多維復(fù)雜的系統(tǒng)，既涉及很多金融的內(nèi)容，還會(huì)延伸出很多更大的復(fù)雜性問題。一是養(yǎng)老金改革要處理好自愿儲(chǔ)蓄與強(qiáng)制儲(chǔ)蓄之間的關(guān)系。黨的十四屆三中全會(huì)就提出了大體相當(dāng)于OECD定義的養(yǎng)老保障三支柱的概念（不過在具體內(nèi)涵上與當(dāng)前官方定義有一定的差異）。2005年，世界銀行又提出了養(yǎng)老保障五支柱的概念。我們應(yīng)首先厘清這些概念。這些內(nèi)容又與稅收有著密切的聯(lián)系，因?yàn)槎愂罩苯佑绊懩芊駷轲B(yǎng)老金制度提供有效激勵(lì)并實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)。二是養(yǎng)老保障與住房、健康保險(xiǎn)的關(guān)系。住房是可以和養(yǎng)老相聯(lián)系的，中國已經(jīng)有人進(jìn)行住房養(yǎng)老的嘗試，但是機(jī)制和計(jì)算方法仍不合理，政策準(zhǔn)備也不夠充分，還出現(xiàn)了一些詐騙問題。養(yǎng)老問題和健康保險(xiǎn)的關(guān)系也很重要，特別是有效的老年醫(yī)保能夠減少應(yīng)對老年健康的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和自愿儲(chǔ)蓄，這些儲(chǔ)蓄將更多地在普通養(yǎng)老金和醫(yī)保之間尋求合理平衡。三是在很多國家不同代人之間的政治話語權(quán)是不一樣的，民粹主義傾向容易導(dǎo)致所謂的選票型政