序??
從記住鄉(xiāng)愁到助力善治的村莊規(guī)劃
在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)下，近年來(lái)村莊規(guī)劃成為規(guī)劃行業(yè)的熱點(diǎn)領(lǐng)域之一。原因是多方面的，有“鄉(xiāng)愁”引發(fā)的專業(yè)響應(yīng)；也有鄉(xiāng)村萎縮引發(fā)的文化情懷；還有內(nèi)需乏力背景下資金向農(nóng)村市場(chǎng)的開拓；更重要的是，在實(shí)現(xiàn)溫飽等基本生存需求后，人們對(duì)多元生活尤其是對(duì)鄉(xiāng)村生活方式的追求。
與城市不同，鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境、宜人的景觀風(fēng)貌、悠閑舒適的節(jié)奏、鄰里守望的鄉(xiāng)情，都是城里人可望不可即的生活方式。從規(guī)劃的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村也與城市有諸多不同：一是兩者實(shí)行不同的土地所有權(quán)制度，決定了土地使用權(quán)的行使方式有所差異。雖然國(guó)家近年來(lái)一直在力推建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，在土地日益由資源轉(zhuǎn)向資產(chǎn)的過(guò)程中，這種差異帶來(lái)的影響不斷顯現(xiàn)，成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中事關(guān)社會(huì)公平的重大話題。二是城鄉(xiāng)之間在社會(huì)治理模式上不同。城市和鄉(xiāng)村雖然都實(shí)行基層居民自治制度，但兩者的自治程度、自治的能力、受行政制約的程度上存在較大差異，村民由于其利益與鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)系十分緊密，村民參與的自覺(jué)性和自治意識(shí)更為強(qiáng)烈。三是城鄉(xiāng)之間在社會(huì)結(jié)構(gòu)上差別較大。鄉(xiāng)村社會(huì)同質(zhì)性較高，分化程度較低，結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，而城市社會(huì)的流動(dòng)性更強(qiáng)，城市居民自治缺乏內(nèi)在的約束能力，更多是依賴城市整體環(huán)境的支撐。最后是城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)、生活的組織方式上的差異顯著。在經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，走向生態(tài)文明的今天，基于工業(yè)化分工而誕生的城市，不得不面臨生態(tài)化改造的壓力，各種低碳城市、生態(tài)城市的理念應(yīng)運(yùn)而生。而與城市相伴而生的鄉(xiāng)村受工業(yè)化的負(fù)面沖擊不那么明顯。當(dāng)各種“城市病”蔓延的時(shí)候，被工業(yè)化遺忘了的鄉(xiāng)村，忽然凸顯出生態(tài)化的價(jià)值。在鄉(xiāng)村，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間原本就是高度重合的，鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活對(duì)自然生態(tài)的破壞畢竟有限，在這場(chǎng)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間“三生空間”融合的賽跑中，鄉(xiāng)村扮演了烏龜?shù)慕巧�，表現(xiàn)出彎道超車的優(yōu)勢(shì)。在邁向生態(tài)文明的今天，如何重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村的價(jià)值和特點(diǎn)，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，不僅是規(guī)劃師和研究人員必須補(bǔ)上的一課，更是決策者不得不重新思考的重大問(wèn)題。任何為了城市利益而剝削、掠奪鄉(xiāng)村的做法，都不是可持續(xù)的；同樣，任何刻意貶低鄉(xiāng)村價(jià)值，降低鄉(xiāng)村地位的制度安排，也是不可取的。
如今出現(xiàn)的各種鄉(xiāng)村發(fā)展熱，無(wú)論是旅游熱、民宿熱、投資熱，以及由此誘發(fā)的規(guī)劃建設(shè)熱，既有基于鄉(xiāng)村自身發(fā)展的需求，基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中返鄉(xiāng)民工和留守農(nóng)民的需求，更大的需求其實(shí)是來(lái)自城市居民。城市居民不滿足于工業(yè)化城市帶給他們的便利、舒適和身份地位，更多地向往鄉(xiāng)村生活的簡(jiǎn)樸、愜意和自我價(jià)值，密度、強(qiáng)度、效率不再是鐵律，慢生活成了時(shí)尚。這種基于城市居民需求的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，為衰退中的鄉(xiāng)村帶來(lái)生機(jī)與活力，也帶來(lái)資本的貪婪、過(guò)度的營(yíng)造、紳士化的門檻，甚至污染的擴(kuò)散和對(duì)傳統(tǒng)文化的破壞，這些是必須讓我們警戒的。
我們一直提倡，不能以城市規(guī)劃的思路進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃，必須基于農(nóng)民的立場(chǎng)、從農(nóng)民的需求出發(fā)，以更寬的視野看待鄉(xiāng)村的獨(dú)特價(jià)值，要意識(shí)到鄉(xiāng)村的主體不是城市居民，而是農(nóng)民。這背后的關(guān)鍵不在于規(guī)劃名稱和規(guī)劃方法，而在于決策者和規(guī)劃師的價(jià)值觀，以城市價(jià)值觀和為城市人服務(wù)為核心理念，是很難真正設(shè)身處地把農(nóng)民的利益和需求作為首要考慮因素，很難擺脫城市規(guī)劃的思路，也做到不落窠臼。
黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，這是一項(xiàng)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)治理具有里程碑意義的重要文獻(xiàn)。早在 21 世紀(jì)初，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域就有專家學(xué)者率先研究城鄉(xiāng)治理的問(wèn)題，顯而易見(jiàn)，與其他領(lǐng)域類似，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃既有吸收、引進(jìn)其他國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的成分，更有根據(jù)我國(guó)自身政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，契合我國(guó)治理體系的創(chuàng)新與探索。
總結(jié)70年鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從制度層面闡述我國(guó)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源保護(hù)和人居環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域的巨大成就。一方面，有助于我們更深入地理解“中國(guó)之治”的制度支撐，進(jìn)一步確立制度自信和道路自信；另一方面，也有助于國(guó)際社會(huì)更加全面準(zhǔn)確地理解“中國(guó)故事”背后的成功秘訣。我始終認(rèn)為，“一流的實(shí)踐機(jī)會(huì)，二手的規(guī)劃理論”是我國(guó)相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域理論建設(shè)落后于專業(yè)實(shí)踐狀況的寫照，我也一直呼吁專家學(xué)者和同行們能夠從制度層面梳理我國(guó)的村莊規(guī)劃，改變?nèi)狈ο到y(tǒng)的中國(guó)特色村莊規(guī)劃理論體系的局面。這兩句話近幾年來(lái)被專家學(xué)者們廣為傳播，并且激勵(lì)一批有志于理論研究的專家取得了不少喜人的重要學(xué)術(shù)成果。如果說(shuō)我國(guó)的城市規(guī)劃與發(fā)達(dá)國(guó)家相比在一定程度上處于跟跑的境地，根植于中華文明的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)完全有可能成為領(lǐng)跑者之一。
發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者基于西方既有的理論范式，對(duì)我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐的觀察和分析，在一定程度上有其優(yōu)勢(shì)，如何避免局限性、誤解和偏見(jiàn)，更深刻地揭示“中國(guó)規(guī)劃”的特色，則需要本土學(xué)者從政治學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等不同視角對(duì)我國(guó)規(guī)劃體系進(jìn)行深入剖析。聯(lián)合國(guó)人居署執(zhí)行主任謝里夫女士在 2019 年來(lái)中國(guó)訪問(wèn)之際提到，希望中國(guó)的規(guī)劃師能夠產(chǎn)生更多的知識(shí)，與其他聯(lián)合國(guó)成員國(guó)分享。如果說(shuō)在城鎮(zhèn)化、人居環(huán)境領(lǐng)域存在“中國(guó)模式”，那么基于這種特定模式的“中國(guó)范式”或許是值得探討的理論話題。更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)、村莊發(fā)展與空間治理的效能，是城鄉(xiāng)規(guī)劃與治理學(xué)術(shù)領(lǐng)域需要全面破題的重大理論問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅與鄉(xiāng)村建設(shè)緊密相連，甚至無(wú)法分割；而且鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作重點(diǎn)，也不應(yīng)該只是傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)與建造，更應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理。與其說(shuō)鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心在于鄉(xiāng)村各類用地的合理使用，不如說(shuō)鄉(xiāng)村規(guī)劃其通過(guò)農(nóng)村各類土地與空間的合理使用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)安定與環(huán)境可持續(xù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治。
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的善治是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和中國(guó)夢(mèng)的重要組成，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的善治需要村莊規(guī)劃的轉(zhuǎn)型和治理創(chuàng)新，需要不斷總結(jié)村莊規(guī)劃和治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要探索建立有中國(guó)特色的村莊規(guī)劃和治理的理論與方法。北京大學(xué)沈體雁教授的團(tuán)隊(duì)是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃和治理一線積極實(shí)踐的活躍學(xué)者團(tuán)隊(duì)代表，在全國(guó)各地都留下了他們對(duì)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展的深度思考和相關(guān)的規(guī)劃貢獻(xiàn)。本書在他們豐富的村莊規(guī)劃實(shí)踐基礎(chǔ)上，充分結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)理論，按照當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的最新要求，提出在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃理論框架和技術(shù)方法，相信可以為接下來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)施提供一個(gè)系統(tǒng)的理論視角和方法指引，也相信可以為推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)在新時(shí)代走向善治做出積極的貢獻(xiàn)！
石楠
中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)
2020 年 5 月 22 日