中文版推薦序

這本書(shū)的譯者許余潔博士是我在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的同事，他離開(kāi)國(guó)開(kāi)行后到中國(guó)證監(jiān)會(huì)從事研究工作，曾經(jīng)在聯(lián)合信用評(píng)級(jí)有限公司等機(jī)構(gòu)擔(dān)任研究總監(jiān)，對(duì)金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)都有過(guò)認(rèn)真的研究和思考，我們經(jīng)常就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行交流。

這本書(shū)的作者保羅·塔克長(zhǎng)期在英國(guó)中央銀行工作，歷經(jīng)多輪金融危機(jī)，并直接從事高壓下的金融救助與監(jiān)管改革，對(duì)于中央銀行與政府，以及與市場(chǎng)的關(guān)系有深刻的理解。這本書(shū)探尋“中央銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與合法性”問(wèn)題，并非簡(jiǎn)單地討論中央銀行等獨(dú)立機(jī)構(gòu)如何運(yùn)作，而是從國(guó)家治理層面入手，研究如何在制度上保證技術(shù)官僚在不違背政治價(jià)值觀的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)日益豐富的經(jīng)濟(jì)金融體系的專業(yè)化監(jiān)管。這對(duì)于我們理解新形勢(shì)下中央銀行政策著眼點(diǎn)有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

塔克認(rèn)為，金融危機(jī)之后，各國(guó)央行已成為與司法機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)并列的第三大未經(jīng)選舉的國(guó)家權(quán)力支柱。這些官員掌握著涉及公民經(jīng)濟(jì)福祉的監(jiān)管權(quán)力和金融杠桿，但與選舉出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)人不同，他們的權(quán)力并非直接來(lái)自選舉。這個(gè)問(wèn)題涉及政治學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，精英治國(guó)和權(quán)力制衡是啟蒙主義時(shí)期就討論過(guò)的問(wèn)題。但是直到今天，當(dāng)代政治的焦點(diǎn)仍然沒(méi)有脫離這個(gè)問(wèn)題。在很長(zhǎng)時(shí)間里，政治理論家強(qiáng)調(diào)精英和政治家的道德，這門(mén)學(xué)科就是政治哲學(xué)。在國(guó)家層面，司法、立法和行政的三權(quán)分立已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。政府和政府部門(mén)官員由議會(huì)或總統(tǒng)任命，理論上是選擇精英，精英和其任命者是委托-代理關(guān)系。通常政府的部長(zhǎng)都是政治家，會(huì)隨著政府換屆而更換，政府的副職都是專業(yè)的精英，相對(duì)穩(wěn)定，一般不會(huì)出現(xiàn)權(quán)力脫離約束的問(wèn)題。但是央行，特別是美國(guó)央行，是獨(dú)立于政府的，有較大的自主權(quán)。大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家中，最重要的經(jīng)濟(jì)部門(mén)是財(cái)政部，由于預(yù)算要通過(guò)國(guó)會(huì)審查批準(zhǔn)，其權(quán)力是受約束的。而金融監(jiān)管在大多數(shù)國(guó)家都是財(cái)政部的職能，直到最近20年很多國(guó)家成立了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的證券交易委員會(huì)（SEC）等，不是由央行直接管理證券業(yè)。中央銀行監(jiān)督管理商業(yè)銀行，是因?yàn)橹醒脬y行和商業(yè)銀行具有直接的業(yè)務(wù)聯(lián)系。

從歷史上看，17世紀(jì)的英格蘭銀行，被認(rèn)為是最早的中央銀行。其實(shí)，英格蘭銀行早期就是一家擁有國(guó)家特許權(quán)的私人銀行，它的設(shè)立初衷是為國(guó)家解決融資問(wèn)題。財(cái)政部在當(dāng)時(shí)就是一個(gè)“總賬房”。后來(lái)隨著現(xiàn)代國(guó)家和民主政治的建立，英國(guó)央行成為政府的一個(gè)部門(mén)，可以說(shuō)中央銀行是在這樣的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）要求各國(guó)建立中央銀行。在以紙幣或者說(shuō)信用貨幣為主的貨幣體系中，在穩(wěn)定貨幣和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，各國(guó)中央銀行無(wú)疑起到了不可磨滅的作用。

中央銀行獨(dú)立性的出發(fā)點(diǎn)是防止政府通過(guò)中央銀行發(fā)行貨幣。但是這種獨(dú)立性和金融的特殊性結(jié)合后，就可能與利益結(jié)合。金融和利益的結(jié)合具有隱蔽性，而國(guó)會(huì)議員并不一定了解金融。其實(shí)，美國(guó)財(cái)政部也面臨同樣的問(wèn)題——美國(guó)有幾任財(cái)政部長(zhǎng)來(lái)自金融機(jī)構(gòu)，這就是財(cái)政部與金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。在2007年金融危機(jī)的處理上，財(cái)政部擁有比央行更大的權(quán)力。

我把公眾和政治家的關(guān)系定義為一級(jí)政治市場(chǎng)，把政治家之間的關(guān)系定義為二級(jí)政治市場(chǎng)；把政治和市場(chǎng)之間的關(guān)系定義為一級(jí)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，把市場(chǎng)參與者之間的關(guān)系定義為二級(jí)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。其實(shí)，財(cái)政部和中央銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系就屬于二級(jí)政治市場(chǎng)和一級(jí)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)參與者之間的交換和博弈。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)以后，政治家和政府部門(mén)不再被理解為基于政治理想和專業(yè)知識(shí)服務(wù)于公眾的政治領(lǐng)袖和專業(yè)精英的整體，他們也有自己的角度和利益。塔克在《未經(jīng)選舉的權(quán)力》一書(shū)中強(qiáng)調(diào)的正是，必須有新的方法對(duì)這種角度和利益進(jìn)行制衡，以體現(xiàn)民主制度的要求。

書(shū)中的很多理念值得品味，它們有助于我們?nèi)ニ伎贾袊?guó)的財(cái)政和金融問(wèn)題。在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行在宏觀政策中協(xié)調(diào)配合，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。部門(mén)之間有不同角度和看法是正常的，也是不可避免的。只不過(guò)長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，這種不同沒(méi)有被表面化和公眾化。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到關(guān)鍵時(shí)刻，如近幾年經(jīng)濟(jì)下行，或遇到危機(jī)事件時(shí)，相關(guān)爭(zhēng)論就日益表面化和公眾化，引起更多人的關(guān)注和討論。

這種討論和爭(zhēng)論有助于增加互相之間的理解，可以讓更多人了解部門(mén)的看法。而它們的政策目標(biāo)、專業(yè)邏輯，甚至角度、偏見(jiàn)和利益也會(huì)在討論中得到澄清。關(guān)于公開(kāi)辯論對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意義，這本書(shū)第15章“流程、透明度和問(wèn)責(zé)制：司法約束與政治監(jiān)督”等章節(jié)中都有所論及，此處不再贅述。下面我從我國(guó)財(cái)政、金融歷史的角度，回到目前的大討論。

我國(guó)改革開(kāi)放的歷史，是財(cái)政和金融之間職能分工進(jìn)一步明確，相應(yīng)管理部門(mén)之間互相協(xié)調(diào)支持又互相制約的歷史。改革開(kāi)放前，銀行和金融附屬于財(cái)政。1982年我在財(cái)政部工作時(shí)，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)建設(shè)銀行等都在財(cái)政部的老樓里。之后，金融改革的方向就是脫離財(cái)政，銀行成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。經(jīng)過(guò)專業(yè)銀行階段和1994年金融改革，專業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行。1994年，中國(guó)人民銀行正式行使中央銀行的職能，財(cái)政改革則聚焦在中央和地方的關(guān)系、國(guó)家和企業(yè)的關(guān)系。與此同時(shí)，財(cái)政部的很多職能也金融化了。如20世紀(jì)80年代初，建設(shè)銀行和財(cái)政部基本建設(shè)司，是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，后來(lái)建設(shè)銀行逐漸轉(zhuǎn)型為獨(dú)立的商業(yè)銀行。1994年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立，從當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委的投資功能轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化的金融功能。國(guó)家計(jì)委的投資資金最早來(lái)源于國(guó)家能源基金，這是從財(cái)政部的職能轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的。

財(cái)政部的基本建設(shè)投資職能逐漸轉(zhuǎn)化為銀行的職能，是財(cái)政職能的金融化。1981年，財(cái)政部開(kāi)始發(fā)行國(guó)庫(kù)券，最早由個(gè)人和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)。隨著國(guó)債市場(chǎng)化改革，金融機(jī)構(gòu)成為一級(jí)自營(yíng)商，目前國(guó)債投資人主要是銀行。1994年財(cái)政部發(fā)行短期國(guó)庫(kù)券，就是為了配合中央銀行的公開(kāi)市場(chǎng)操作。但是之后，財(cái)政部不再發(fā)行短期債券，人民銀行開(kāi)始自行發(fā)行中央銀行票據(jù)，用于公開(kāi)市場(chǎng)操作�！吨袊�(guó)人民銀行法》第二十九條規(guī)定，財(cái)政部不能向中央銀行透支和發(fā)行貨幣以及購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。財(cái)政部要求對(duì)發(fā)行貨幣征收鑄幣稅。同時(shí)，財(cái)政部從財(cái)務(wù)角度和所有人角度管理金融機(jī)構(gòu)，兩者存在一定程度的互相制約。2000年以后，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也在一定程度上干預(yù)地方金融機(jī)構(gòu)，以至于金融系統(tǒng)開(kāi)始了銀行垂直管理方面的變革，出臺(tái)了限制政府干預(yù)的銀行法規(guī)。這說(shuō)明，央行在一定程度上的獨(dú)立性，以及財(cái)政部和銀行之間的互相制約是有積極意義的。

塔克提出了權(quán)力約束、委托-代理和激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題，對(duì)我們有很多啟發(fā)意義。隨著技術(shù)進(jìn)步和金融發(fā)展，以及市場(chǎng)行為的變化，為了應(yīng)對(duì)不同種類的危機(jī)，財(cái)政政策和貨幣政策的使用，肯定是不同的。同時(shí)，我們也要看到，金融演化、經(jīng)濟(jì)金融化以及互聯(lián)網(wǎng)金融和供應(yīng)鏈金融等的出現(xiàn)，使金融與利益的結(jié)合更加復(fù)雜，這些都會(huì)提升金融的專業(yè)性，精英管理和權(quán)力制衡缺一不可。

權(quán)力需要機(jī)制的制衡，精英的專業(yè)性需要通過(guò)討論和爭(zhēng)論得到普及，公眾的訴求需要通過(guò)管理部門(mén)得到反映，并通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策得到解決。這個(gè)結(jié)論應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。這本書(shū)中有許多我國(guó)制度/規(guī)則體系建設(shè)可借鑒的研究和探討，如果政府工作人員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者和業(yè)內(nèi)專家能結(jié)合我國(guó)實(shí)際情形來(lái)思考，應(yīng)該會(huì)得出一些有意義的結(jié)論。

高堅(jiān)

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行原常務(wù)副行長(zhǎng)