前面討論的這些定義沒有一個是先天固有的。定義只是作者根據(jù)自己的生活經(jīng)歷給出的，那些結(jié)構(gòu)上可能完全不同的定義，在本質(zhì)上是在完成同樣的工作。同樣，公共行政本身也無須按照其過去的演化過程設(shè)計出固定的發(fā)展路徑來，因為在任何演化過程中都似乎有無數(shù)種可能的結(jié)果。生物學(xué)家斯蒂芬·杰伊·古爾德（Stephen Jay Gould）在其一本書中介紹過加拿大落基山脈（Canadian Rockies）盛產(chǎn)動物化石的伯吉斯頁巖（Burgess Shale），并指出動物進(jìn)化具有很多種開始和結(jié)束的方式。古爾德說，“根據(jù)現(xiàn)在已有的伯吉斯證據(jù)來看，并沒有什么能夠保證哪種軟體動物將來一定演化成功”。也就是說進(jìn)化為人類的脊椎動物，在當(dāng)時并不一定就能存活下來。古爾德認(rèn)為，這種自然選擇最令人煩惱的事情，就是它自身的隨意性——很多進(jìn)化歷史都具有不可預(yù)測的特點。
    公共行政的發(fā)展也是這樣。我們現(xiàn)在擁有的行政機(jī)構(gòu)本來很有可能是完全不同的，人類研究了解公共行政實踐的方式和公共行政定義的方式也本來很有可能發(fā)生令人吃驚的變化。例如，如果希臘人堅持認(rèn)為行政是規(guī)模宏大的家庭管理，公共行政也許就會發(fā)展成為一個女性從事的職業(yè)。羅馬人借鑒吸收了希臘人很多的科學(xué)文化知識，也許會模仿這種方式。如果古希臘和古羅馬世界形成男人只適合打仗和干體力活的觀念，則女性就很有可能發(fā)展形成慈善的母系社會。還有第三種可能，那就是宦官統(tǒng)治。（這不是笑話！）
    在過去的2000多年里，直到進(jìn)入20世紀(jì)，宦官——生殖器官被閹割的男性——也是可選擇的一類行政人員。為什么？因為他們失去了生殖器官意味著他們值得信賴——首先是指在伺候統(tǒng)治者的王后和嬪妃方面，其次是指在處理統(tǒng)治者的家庭雜務(wù)方面。實踐證明，宦官是特別有效和忠誠的行政官員，因為宦官通常很小就離開了家，他們知道生存的唯一方法就是讓那個能夠使他們富裕并且能夠保護(hù)他們的人認(rèn)為他們做得很好。宦官自成一套服務(wù)體系。帝國在其邊界虜獲數(shù)以千計的小男孩，然后閹割他們，很多人在殘忍的手術(shù)中死去，而幸存者才會成為宮廷太監(jiān)。這是宦官來源的主要途徑。在宮廷里面，他們可以爬到最高行政職位。宦官是古代敘利亞、波斯、中國和羅馬的統(tǒng)治者最信任的仆人階層。在盛行任人唯親（雇用親戚）的世紀(jì)里，他們能夠贏得統(tǒng)治者的信任，升官發(fā)財。盡管基督教的拜占庭帝國使用了大量的宦官擔(dān)任政府職務(wù)，但是西方基督教世界卻沒有發(fā)生過這種情況。
    傳統(tǒng)的宦官政府在一個世紀(jì)前的中國和奧斯曼帝國仍然存在。因此，根據(jù)大部分有記載的歷史來看，國家通過宦官來處理行政事務(wù)是一種“正常”情況。這種方式所具有的優(yōu)點——絕對的忠誠和冷漠——是不應(yīng)該被嘲諷的。
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