本書的研究視角較為新穎。從國內(nèi)外研究文獻整理可以看出，當前，無論是在預算績效管理，還是中期預算的理論研究方面都取得了較為豐富的研究成果，但是將兩者銜接在一起探討的研究較少，尤其是構建中期預算框架下的預算績效管理的探討，其獨立的分開研究的原因在于，國內(nèi)對于兩者的研究方式是實踐反推理論研究，因此依據(jù)中期預算與預算績效管理獨立開展的實踐情況進行的相關研究。為更好地分析兩者在理論與實踐層面的結合，文章除探討了兩者協(xié)同推進的理論基礎，還著重筆墨借鑒OECD等國如何將中期預算與預算績效管理協(xié)同推進實踐進展進行詳細梳理，國際經(jīng)驗表明，兩者在理論與實踐中的作用相輔相成，密不可分，也是本書希望強調的論據(jù)點。
本書采用理論與實踐相結合的方法，從理論分析入手，以現(xiàn)實發(fā)展為推進改革的基礎，探究了中期預算框架下預算績效管理實施的可行性，提出了構建中期預算框架下預算績效管理改革的基本邏輯，分析了實踐中推進改革的現(xiàn)實難點與問題，通過以國外實踐經(jīng)驗為參考，提出了符合我國改革進度與現(xiàn)實發(fā)展的相關建議，也為更為深入的推進中期預算改革與預算績效管理的實施，完善現(xiàn)階段預算管理體制具有重要的現(xiàn)實參考意義。
黨的十八屆三中全會提出“要建立現(xiàn)代財政制度的目標”，現(xiàn)代政府預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎。十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明，標準科學、約束有力的預算制度”，全面實施預算績效管理是推動實現(xiàn)現(xiàn)代預算制度的核心內(nèi)容和重要手段。2018 年 9 月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，對預算績效管理做出了重要部署，強調逐步建立以結果導向、強調成本效益、硬化責任約束的預算管理制度，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。通過構建預算績效管理體系，實現(xiàn)績效評價機制常態(tài)化，進一步推動提升政府行政效能和公共服務質量，對推進構建
政府治理體系、完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到不可替代的重要作用。
自 20 世紀 90 年代開始，我國在預算績效管理的理論研究上取得了諸多成果。實踐方面，先后探索開展在中央與地方層面的預算績效管理改革的試點。地方層面，2001 年開始，率先在湖北、福建、北京等地開展了財政支出績效評價的工作試點；中央層面，在行政、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟建設、社會保障等公共支出領域的中央級部門逐步推開了項目支出績效評價工作。針對具體項目支出開展的績效評價，有效地提高了部分財政資金分配的合理性，提升了資金使用的效率，績效理念也逐步開始滲透到中央和地方各級預算部門。2018 年，國務院《關于全面實施預算績效管理的實施意見》的頒布，更是表明中國面向以結果為導向、績效視角的預算管理制度改革實現(xiàn)戰(zhàn)略化轉型。
但是，也應看到，近年來，中國經(jīng)濟正面臨國內(nèi)外環(huán)境錯綜復雜的嚴峻考驗，財政的可持續(xù)發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)，而當前預算績效管理的實施主要以短期、年度預算為基礎，短期推行的預算績效管理有助于夯實預算績效改革的制度保障、技術手段和組織人員等實踐基礎，提高短期財政支出效益，但是不利于財政資源跨年度的有效配置，且忽視了對中長期財政效益的預算績效管理，影響了長期財政目標的實現(xiàn)，不利于財政的可持續(xù)發(fā)展。而中期預算框架是聯(lián)結宏觀經(jīng)濟計劃與財政規(guī)劃的主要手段，對于推進中期財政可持續(xù)發(fā)展、完善中長期預算績效管理具有重要的作用，國外經(jīng)驗表明，實行中期預算能夠彌補由于年度預算短期化導致的中長期財政利益分配難等一系列問題，是深化預算管理制度改革的重要舉措，也是實現(xiàn)財政長遠可持續(xù)發(fā)展的必然要求�？梢�，在當前我國經(jīng)濟增速下滑、財政收支矛盾加劇的背景下，有必要開展中期預算框架下的預算績效管理的改革研究，以此提高中長期資源配置效率，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。在這樣的背景下，本文首先梳理了中期預算框架下預算績效管理改革的國內(nèi)外現(xiàn)狀和相關理論，從分析中期預算與年度預算框架下預算績效管理存在的區(qū)別與聯(lián)系為切入點，探尋構建中期預算框架下預算績效管理的必要性，并從構建的可行性與可操作性層面重點深入研究、分析，擬構建出現(xiàn)階段可操作的中期預算框架下預算績效管理的現(xiàn)實邏輯框架。同時，提出制約我國推進中期預算框架下預算績效管理改革的現(xiàn)實障礙，并分析借鑒傳統(tǒng)與現(xiàn)代模式相結合的發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，從而提出針對中期預算框
架下預算績效管理的改革相關建議，以期為預算績效管理改革的深入推進提供思路參考。本研究共分為六個部分，第一部分為緒論。主要介紹了中期預算框架下預算績效管理改革的研究背景與研究意義，梳理了國內(nèi)外關于中期預算、預算績效管理改革與兩者協(xié)同推進的研究成果與評述，概述了本文的研究思路與研究方法，提出本文的研究內(nèi)容、創(chuàng)新點與不足。
第二部分為概念界定與理論基礎。介紹了年度預算、中期預算框架與預算績效管理等概念，闡述了中期預算框架下預算績效管理的理論基礎，在此基礎上分析了中期與年度框架下預算績效管理的區(qū)別，梳理了構建中期預算框架下預算績效管理改革的必要性，如提高政府治理效能和公共資源使用效益、優(yōu)化財政支出順序和保障重點項目、加強對潛在財政風險的認知與控制、提高預算績效管理的程序性能，強化內(nèi)部績效控制等。
第三部分為現(xiàn)實考察。主要分析了我國中期預算改革的演變以及現(xiàn)狀，梳理了預算績效管理改革的發(fā)展背景、政策演變與現(xiàn)狀；從中期預算與預算績效管理的聯(lián)系、不斷完善的制度條件、各項改革的逐步深化、地方開展預算績效管理的實踐內(nèi)容不斷深化等角度，探討了當前中期預算與預算績效管理改革協(xié)同發(fā)展的可行性。
第四部分為問題分析�；诂F(xiàn)實考察分析，從綜合的中期預測、中長期的績效目標管理、運行跟蹤監(jiān)控、評價、結果應用與反饋，及形成公開化的預算報告機制五個方面，擬構建中期預算框架下預算績效管理改革的基本邏輯。結合邏輯，提出現(xiàn)行制度下中期預算框架下預算績效管理改革的難點與問題。
第五部分為經(jīng)驗借鑒。選取 OECD 國家開展中期預算與績效預算工作較為突出的英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國家做法，進行了梳理與分析。其中，英國作為中期預算改革的先驅者，是將中期預算與預算績效管理結合較為完整的國家；美國作為新預算績效改革的推動者，對中期預算與預算績效管理的銜接推進也提供了有益經(jīng)驗探索；澳大利亞和新西蘭作為中期預算與預算績效管理改革“現(xiàn)代模式”的推動者，其開展的有益經(jīng)驗也受到 OECD 中的多個國家模仿與借鑒。
第六部分為對策建議�；趩栴}分析與經(jīng)驗借鑒，提出推進中期預算框架下預算績效管理的原則、思路與對策建議。下一步建議從逐步推進預算績效管理改革、促進中期預算與預算績效管理的內(nèi)容銜接、提高中期預算框架下的宏觀經(jīng)濟與財政預測質量，健全科學、管理規(guī)范的預算管理程序，構建中期預算框架下預算績效管理改革的配套機制五個方面進行改革優(yōu)化。
劉天琦，女，1988年出生，經(jīng)濟學博士，中國財政科學研究院博士后，主要研究領域為財政理論與政策、預算績效管理和普惠金融。2012年至今先后參與國家財政部、發(fā)改委、中宣部等多項省部級研究課題，以及國家社科基金、北京市社科基金研究課題的寫作，在《稅務研究》《中國金融》《當代財經(jīng)》《中央財經(jīng)大學學報》等核心期刊發(fā)表論文近20余篇。
前?? 言 ……………………………………………………………………… 1
第一章?? 緒論 ……………………………………………………………… 1
1.1 研究背景與意義 …………………………………………………… 2
1.1.1 研究背景 …………………………………………………… 2
1.1.2 研究意義 …………………………………………………… 4
1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀與綜述 …………………………………………… 6
1.2.1 國外研究現(xiàn)狀 ……………………………………………… 6
1.2.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀 …………………………………………… 12
1.2.3 研究述評 ………………………………………………… 16
1.3 研究的思路、方法與主要內(nèi)容 ………………………………… 17
1.3.1 研究思路 ………………………………………………… 17
1.3.2 主要研究方法 …………………………………………… 18
1.3.3 研究的主要內(nèi)容 ………………………………………… 18
1.4 研究創(chuàng)新與不足 ………………………………………………… 19
1.4.1 創(chuàng)新之處 ………………………………………………… 19
1.4.2 研究不足 ………………………………………………… 20
第二章?? 中期預算框架下的預算績效管理的理論分析 …………… 21
2.1 相關概念的界定 ………………………………………………… 22
2.1.1 年度預算 ………………………………………………… 22
2.1.2 中期預算框架 …………………………………………… 22
2.1.3 跨年度預算平衡 ………………………………………… 24
2.1.4 預算績效管理 …………………………………………… 24
2.2 相關理論基礎 …………………………………………………… 26
2.2.1 新公共管理理論 ………………………………………… 26
2.2.2 周期性預算平衡理論 …………………………………… 27
2.2.3 公共選擇理論 …………………………………………… 29
2.2.4 委托代理理論 …………………………………………… 30
2.3 中期預算和年度預算框架下的預算績效管理 ………………… 31
2.3.1 中期與年度預算框架下預算績效管理的聯(lián)系 ………… 31
2.3.2 中期與年度預算框架下預算績效管理的區(qū)別 ………… 32
2.4 構建中期預算框架下預算績效管理的必要性 ………………… 33
2.4.1 提高政府治理效能和公共資源使用效益 ……………… 33
2.4.2 優(yōu)化財政支出順序和保障重點項目 …………………… 34
2.4.3 加強對潛在財政風險的認知與控制 …………………… 35
2.4.4 提高程序性能，強化內(nèi)部績效控制 …………………… 36
第三章?? 中期預算框架下的預算績效管理改革的現(xiàn)實考察 ……… 39
3.1 中期預算與預算績效管理改革的現(xiàn)狀分析 …………………… 40
3.1.1 中期預算改革發(fā)展演變及現(xiàn)狀 ………………………… 40
3.1.2 預算績效管理改革發(fā)展演變及現(xiàn)狀 …………………… 43
3.2 中期預算框架下預算績效管理改革實施的可行性 …………… 57
3.2.1 中期預算與預算績效管理存在天然、有機的框架聯(lián)系基礎… 57
3.2.2 不斷完善的制度條件為兩者協(xié)同發(fā)展提供制度基礎 … 58
3.2.3 全面推進預算績效管理改革措施的不斷深化 ………… 59
3.2.4 地方開展預算績效管理實踐內(nèi)容不斷深入 …………… 61
第四章?? 中期預算框架下預算績效管理改革的基本邏輯與現(xiàn)實困境 … 63
4.1 中期預算框架下預算績效管理改革的基本邏輯 ……………… 64
4.1.1 綜合的中期預測體系 …………………………………… 65
4.1.2 中長期的事前績效目標管理 …………………………… 65
4.1.3 事中績效運行跟蹤監(jiān)控 ………………………………… 67
4.1.4 事后績效評價與評價結果應用 ………………………… 67
4.1.5 中期預算報告的制定與公開機制 ……………………… 68
4.2 中期預算框架下預算績效管理改革存在的難點與問題 ……… 68
4.2.1 預算績效管理改革還處于探索推進階段 ……………… 69
4.2.2 中期預算仍處于過渡階段，與預算績效管理未實現(xiàn)有
效銜接 …………………………………………………… 71
4.2.3 預算管理模式仍存不足，難以支撐改革推進 ………… 74
4.2.4 預算配套設施尚不完善，不利于改革的順利推進 …… 76
4.2.5 預算法律機制約束乏力，制約著改革體系的構建 …… 78
第五章?? 中期預算框架下的預算績效管理：國外實踐與經(jīng)驗總結 … 81
5.1 OECD 國家的中期預算框架下的預算績效管理 ……………… 82
5.1.1 英國 ……………………………………………………… 82
5.1.2 美國 ……………………………………………………… 86
5.1.3 新西蘭 …………………………………………………… 90
5.1.4 澳大利亞 ………………………………………………… 92
5.2 經(jīng)驗借鑒與啟示 ………………………………………………… 94
5.2.1 國外改革經(jīng)驗總結 ……………………………………… 94
5.2.2 國外經(jīng)驗對我國的啟示 ………………………………… 98
第六章?? 推進中期預算框架下預算績效管理改革的對策建議 …… 103
6.1 推進中期預算框架下預算績效管理改革的原則與思路 ……… 104
6.1.1 推進中期預算框架下預算績效管理改革的原則 ……… 104
6.1.2 中期預算框架下預算績效管理改革的思路 …………… 105
6.2 深化中期預算框架下預算績效管理改革的主要建議 ………… 106
6.2.1 全面推進、逐步深化預算績效管理的改革發(fā)展 ……… 106
6.2.2 逐步促進中期預算與預算績效管理的銜接聯(lián)動 ……… 110
6.2.3 提高中期預算框架下宏觀經(jīng)濟與財政收支預測的質量 … 111
6.2.4 逐步健全設計科學、管理規(guī)范的預算管理程序 ……… 114
6.2.5 構建中期預算框架下預算績效管理改革的配套措施 … 116
結?? 論 …………………………………………………………………… 121
參考文獻 ………………………………………………………………… 125
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