本書采取經(jīng)驗性方法研究城管執(zhí)法，將執(zhí)法困境置于現(xiàn)實的社會生活和體制運行過程之中加以理解，揭示了其中蘊含的深層邏輯，認為在正處在轉(zhuǎn)型階段的中國社會，城管執(zhí)法的關(guān)鍵之處，在于應(yīng)當兼顧不同群體的多元化利益需求，而不應(yīng)過于偏重形式法治，否則會破壞各個社會群體之間的利益平衡狀態(tài)。

序言一
劉磊要出版《城管執(zhí)法的困境與出路》這本著作，想讓我寫個序言。他是我?guī)У?011級的碩士研究生，此著作是他在我2014年指導(dǎo)的碩士學(xué)位論文的基礎(chǔ)上修改完善而成。不寫這個序言，感覺說不過去；讓別人來寫序言，我可能還會不高興。
劉磊在大三時曾選修我的《電影中的法律》課程，在課堂上他思維活躍，并且在課后與其交流中得知，他閱讀了很多社會科學(xué)方面的經(jīng)典著作，對社會現(xiàn)實問題有很深入思考，且閱讀和思考都有一定的體系性，這在本科生中罕見而可貴。我動員他加入我主持的社科法學(xué)讀書會。他那一級的讀書會可謂群星璀璨，在劉磊之前就有印子、于龍剛等同學(xué)，研究生階段還有劉楊加入。大家互相砥礪，共同進步。雖然，后來這幾位同學(xué)各有不同的經(jīng)歷和周折，但是，都在博士畢業(yè)后回到中南大法理學(xué)教研室，成為教學(xué)科研骨干。
后來，我建議劉磊報考法理學(xué)研究生，要求他不要把時間和精力浪費在法律職業(yè)資格考試上。記得在給他提建議時，我的態(tài)度簡單粗暴，大約只是教訓(xùn)說：你讀了這么多理論書籍，不做理論研究，而去做別的事情，不是在浪費智力資源嗎！
再后來，劉磊、于龍剛都考研成功，成為我?guī)У牡诙�屆研究生�?014年，我成立基層法治研究所，獨立帶研究生開展實地調(diào)研，他們這一屆的同學(xué)是*早一起參與的。此后的兩三年，是我在發(fā)展學(xué)術(shù)團隊方面面臨巨大壓力的時光。他們帶著師弟師妹讀書、調(diào)研，分擔了我的許多壓力。更重要的是，他們這一屆幾位同學(xué)的學(xué)術(shù)進步，給了我莫大的鼓勵和慰藉，讓我從教師、學(xué)者順利成長為導(dǎo)師。我與他們有共同創(chuàng)業(yè)的感覺和感情。
劉磊的著作研究城管執(zhí)法。正好，今年全國“兩會”之后，“地攤經(jīng)濟”成為熱門話題。前有全國人*代表提議發(fā)展“地攤經(jīng)濟”，后有李克強總理到煙臺市考察，在某小區(qū)點贊“地攤經(jīng)濟”，稱“地攤經(jīng)濟”是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機。受中國和全球新冠肺炎疫情及中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，今年的就業(yè)形勢十分嚴峻，不少省市開始放松對流動攤販的管理，鼓勵“地攤經(jīng)濟”回歸城市。中央文明辦也明確要求，不再將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為今年文明城市測評考核內(nèi)容。
于是，網(wǎng)上開始出現(xiàn)一些信息，城管隊員主動動員攤販到街頭擺攤經(jīng)營，甚至城管局給城管隊員分配動員攤販的具體指標，而城管隊員的職責(zé)變成了為流動攤販提供便民服務(wù)。同時，自媒體出現(xiàn)不少調(diào)侃：“城管喊你來擺攤啦！”“活久見！誰能想到，有一天計劃生育辦負責(zé)催生，城管大隊開始發(fā)展攤販。”
在此之前，城管的主要職責(zé)之一就是維持街頭秩序，在媒體上的公共形象相當負面。城管給人們*深刻的印象就是“追逐攤販”，影射、嘲笑城管暴力執(zhí)法的各種漫畫、笑話段子充斥網(wǎng)絡(luò)。
在疫情之后保就業(yè)的特殊背景下，城管工作與之前的反差十分強烈。當然，這種反差同樣只是媒體建構(gòu)起來的。城管維護城市管理秩序的基本職能并沒有發(fā)生改變，過去面臨的那些問題也不會僅僅因為發(fā)展“地攤經(jīng)濟”就立即消失。況且，“地攤經(jīng)濟”可能只是媒體推動的概念而已，對拉動就業(yè)的作用其實有限。
我很早就關(guān)注城管執(zhí)法問題，也與媒體信息有關(guān)。互聯(lián)網(wǎng)興起之后，執(zhí)法沖突常常被呈現(xiàn)在媒體上，幾乎每隔一段時間網(wǎng)上就會出現(xiàn)相關(guān)的熱點案件。城管執(zhí)法在媒體上呈現(xiàn)出來的形象，與我們在基層調(diào)研所了解到的有著巨大的反差。媒體呈現(xiàn)與實踐的反差自然會激發(fā)學(xué)術(shù)探究的興趣。
2012年秋天，我在美國訪學(xué)期間，從網(wǎng)上看到一本很有意思的書——《城管來了》，作者宋志剛是北京的一名城管隊員，之前化名“隨風(fēng)打醬油”在網(wǎng)上連載發(fā)表帖文，描述他在執(zhí)法生活中的日常見聞，文筆幽默，犀利麻辣，契合我在基層調(diào)研中了解到的情況，足以顛覆城管在媒體上的公共形象。我托劉磊同學(xué)買下這本書，讓岳母2013年春天從武漢帶到紐約。借助這本書中的經(jīng)驗材料，寫成了《城管執(zhí)法沖突的社會情境——以〈城管來了〉為文本展開》（《法學(xué)家》2013年第6期）一文。
不知是否受到我的影響，2013年秋天劉磊選擇城管執(zhí)法作為碩士論文的選題。他先后在十堰、武漢等地的城管局及執(zhí)法大隊調(diào)研，全面考察了城管執(zhí)法的實際樣態(tài)和生態(tài)，從街頭攤販管理、違章建筑治理、有關(guān)城管執(zhí)法的輿論表達、城管體制改革、執(zhí)法困境的邏輯等方面展開了全面論述。
他的碩士論文提出，城管執(zhí)法是一種“街頭政治”。街頭空間是街頭政治的基本場景，多元社會利益結(jié)構(gòu)及社會矛盾是街頭政治的根源。城管執(zhí)法活動嵌入在特定的執(zhí)法空間、社會形勢和體制環(huán)境中，深受它們的影響，從而成為重新界定規(guī)則、確定利益格局的政治過程。在政治、行政和執(zhí)法不同層面的因素的綜合作用下，城管執(zhí)法過程遵循一定的政治邏輯，必須兼顧各社會群體的利益均衡，兼顧城市不同社會群體利益的狀態(tài)。“執(zhí)法吸納政治”是對城管執(zhí)法性質(zhì)的概括，它可以對社會矛盾、多元利益需要所產(chǎn)生的緊張關(guān)系有所減緩，但需要加深對城管執(zhí)法政治邏輯的理解，防止社會群體間的利益均衡被破壞。
這篇碩士論文充滿真知灼見，得到了學(xué)術(shù)界的充分肯定。在它的基礎(chǔ)上，修改產(chǎn)生了多篇學(xué)術(shù)論文，獨立發(fā)表在《政治學(xué)研究》《法學(xué)家》等權(quán)*雜志上。顯而易見，這本在碩士論文基礎(chǔ)上完善而成的著作，在今天有著強烈的現(xiàn)實意義。“地攤經(jīng)濟”還在熱炒，北京的擺攤設(shè)點、占道經(jīng)營等違法行為，市民已經(jīng)開始“反映強烈”，城管執(zhí)法部門提出“要加強執(zhí)法檢查，依法處理這類擾亂市容環(huán)境秩序的違法行為”。顯然，“地攤經(jīng)濟”提出后，社會群體間的利益均衡發(fā)生了變動，新一輪的博弈開始了。
作品已經(jīng)生產(chǎn)出來，說幾句好話是必要的，多說意義其實有限。向大家推薦這本著作。祝賀劉磊取得的學(xué)術(shù)成績，期待生產(chǎn)更好的學(xué)術(shù)作品！
陳柏峰
2020年6月6日
中原樓—萬科城市花園

序言二
2020年3月，話題“成都允許臨時占道經(jīng)營”登上熱搜。這一熱搜話題源自成都市當時發(fā)布的一份名為《成都市城市管理五允許一堅持統(tǒng)籌疫情防控助力經(jīng)濟發(fā)展措施》的文件。這份文件規(guī)定，“允許設(shè)置臨時占道攤點攤區(qū)”“允許臨街店鋪臨時越門經(jīng)營”“允許大型商場開展占道促銷”“允許流動商販販賣經(jīng)營”“允許互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)擴大停放區(qū)域”，同時強調(diào)要堅持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管。這些規(guī)定得到普遍肯定，光明網(wǎng)為此專門發(fā)表評論：“公眾對于‘允許臨時占道經(jīng)營’規(guī)定的點贊，不僅是對其本身的肯定，更傳遞了對重回常規(guī)生活的期許。也許，此時城市的煙火氣，*能撫慰人心�！苯刂�5月8日，成都市設(shè)置臨時占道攤點、攤區(qū)1595個（含臨時占道快遞配送點598個、臨時占道夜市174個），允許臨時越門經(jīng)營點位18��260個，大型商場占道促銷點88個，允許流動商販經(jīng)營點16��384個。在5月11日召開的市長辦公會上，成都市市長進一步強調(diào)要找到“城市管理與市容秩序的容忍度與平衡點”。
從成都市這一舉措引起的輿論反響以及產(chǎn)生的實際效果來看，無論是地方主政者還是社會公眾，在城市管理執(zhí)法問題上，普遍不是采取形式法治思維，而是有著更多的權(quán)衡考量，試圖解決特定時期的特定問題（如2020年疫情階段經(jīng)濟需要恢復(fù)發(fā)展），在不同社會群體多樣化的利益需求之間探尋一定的平衡狀態(tài)。這本書是在筆者此前研究的基礎(chǔ)上修改而成，現(xiàn)在看來，其中一些觀點仍然還有一定的適用性。在開展這項研究之際，筆者嘗試著跳出形式法治或者法條設(shè)定的規(guī)范框架，將城管執(zhí)法難題作為一種“社會事實”加以考察，從中尋找問題的癥結(jié)以及可能的解決思路。正因如此，書中很少出現(xiàn)對具體法律條文（此處指廣義上的“法律”）的分析，討論更多的是社會結(jié)構(gòu)、社會矛盾、利益平衡、治理體制機制等問題。這幾年以來，為了化解城管執(zhí)法困境，無論是住建部還是地方人大或是地方政府，都制定發(fā)布了許多規(guī)范性文件，城管執(zhí)法的規(guī)范化程度也顯著提升，引起輿論廣泛關(guān)注的執(zhí)法沖突事件也明顯減少。對于這種變化，不僅要看到相關(guān)法律的制定和完善所起到的作用，更要看到這種變化的背后還有城市管理理念的調(diào)整、利益協(xié)調(diào)平衡機制的健全。
再回到這本書。書中的核心觀點是城管執(zhí)法過程實際上遵循的是“執(zhí)法吸納政治”的邏輯，這既是城管執(zhí)法中一些困境的原因所在，同時也更是城管執(zhí)法能夠緩和社會矛盾、協(xié)調(diào)不同群體之間利益的重要保證。如果城管執(zhí)法不是遵循此種邏輯，而是簡單地強調(diào)形式法治，執(zhí)法中的矛盾和困境可能很難得到紓解。對于正處于并且至少在未來二十年還會繼續(xù)處于轉(zhuǎn)型階段的中國而言，如何確保不同群體的多元化利益需求在城市管理執(zhí)法中得到兼顧、各得其所，防止過于偏重形式秩序或某些群體的利益，仍然是需要予以重視的問題。毫不夸張地說，中國的城市之所以能保持活力，這種執(zhí)法邏輯的存在是一個十分重要的因素。
這項研究是筆者探究中國城市治理的一次嘗試，也是一個起點。既然已經(jīng)有了這樣一個起點，那就還需要繼續(xù)在這條道路上走下去，走近中國城市，理解中國城市。
劉　磊
2020年5月22日記于蓉城

劉磊，1989年生，江蘇淮安人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師、碩士研究生導(dǎo)師。主要研究基層治理、司法制度。主持教育部人文社會科學(xué)一般項目一項，在《政治學(xué)研究》《法學(xué)家》《環(huán)球法律評論》《中國法律評論》等刊物發(fā)表文章二十余篇，其中《人大復(fù)印資料》轉(zhuǎn)載四篇、《新華文摘》數(shù)字版轉(zhuǎn)載一篇。

目　錄
導(dǎo)　論
　　一、為什么研究城管執(zhí)法？
　　二、文獻回顧與研究進路
　　　�。ㄒ唬┏枪軋�(zhí)法研究現(xiàn)狀
　　　�。ǘ�）分析方法與研究思路
　　　　（三）關(guān)于研究對象
　　三、章節(jié)安排
第一章　街頭執(zhí)法困境的形成
　　一、執(zhí)法沖突的街頭情境
　　二、街頭執(zhí)法的日常狀態(tài)
　　三、集中行動的沖突與秩序
　　四、街頭執(zhí)法的社會形勢
　　五、執(zhí)法的體制目標沖突
　　六、小結(jié)
第二章　違建謀利空間的產(chǎn)生
　　一、違法建設(shè)的基本類型
　　二、日常監(jiān)管中的執(zhí)法困境
　　　　（一）體制內(nèi)的合作難題
　　　�。ǘ�）村莊中的行動困境
　　　　（三）執(zhí)法者的行為邏輯
　　三、集中整治中的執(zhí)法難題
　　　　（一）集中整治與決策權(quán)衡
　　　�。ǘ�）高位推動的運作過程
　　四、小結(jié)
第三章　話語表達的多元形態(tài)
　　一、執(zhí)法者的話語表達
　　二、傳媒表達的話語類型
　　　�。ㄒ唬�權(quán)利話語
　　　　（二）“弱者的武器”
　　三、傳媒話語表達的偏差
　　　　（一）執(zhí)法狀況的選擇性呈現(xiàn)
　　　　（二）執(zhí)法問題的泛政治化解讀
　　四、小結(jié)
第四章　體制改革的路徑選擇
　　一、城管體制中的執(zhí)法者
　　　�。ㄒ唬┏枪芫值娜藛T構(gòu)成
　　　　（二）城管中的臨時工
　　二、嵌入地方治理的城管體制
　　　　（一）城管局與其他職能部門
　　　�。ǘ�）城管執(zhí)法的治理化
　　三、執(zhí)法困境與合法性危機
　　　�。ㄒ唬┏枪艿暮戏ㄐ晕�機
　　　　（二）走群眾路線
　　　�。ㄈ�）體制改革中的中央與地方關(guān)系
　　四、小結(jié)
第五章　執(zhí)法困境與政治邏輯
　　一、城管執(zhí)法的政治邏輯
　　　�。ㄒ唬┏枪軋�(zhí)法中的利益政治
　　　　（二）利益均衡機制的形成
　　二、城管執(zhí)法政治邏輯的消解
　　　　（一）泛政治化與政治邏輯的消解
　　　�。ǘ�）去政治化與政治邏輯的消解
　　　　（三）消解政治與破壞利益均衡
　　三、城管執(zhí)法的困境與吸納政治
　　　　（一）誰的政治？何種吸納？
　　　�。ǘ�）堅持執(zhí)法中的政治邏輯
余論　執(zhí)法困境的紓解
附錄　基層政權(quán)建設(shè)的演變及進路
——以政—民關(guān)系為視角
參考文獻
后　記