本書(shū)用“動(dòng)議—審議—決議”的理論框架構(gòu)建人大議事規(guī)則的理論體系,并在此框架下對(duì)全國(guó)人*和全國(guó)人*常委會(huì)、各省級(jí)人大和省級(jí)人大常委會(huì)、市級(jí)人大和市級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則文本進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和比較分析;同時(shí),結(jié)合第十二屆、第十三屆全國(guó)人*及其常委會(huì)、廣東省第十二屆、第十三屆人大及其常委會(huì)、廣州市第十四屆、第十五屆人大及其常委會(huì)的職權(quán)行使,考察議事規(guī)則在實(shí)踐中的運(yùn)行。在規(guī)范和實(shí)踐雙重檢視的基礎(chǔ)上,將人大議事規(guī)則的制度特征歸納為 “組織引導(dǎo)個(gè)體”和“程序概括簡(jiǎn)略”。作者認(rèn)為,人大議事規(guī)則的完善,需要增強(qiáng)和細(xì)化代表履職的程序性規(guī)定,同時(shí)增加對(duì)代表行為約束的強(qiáng)制性規(guī)定,從而形成一個(gè)“代表主體、規(guī)則引導(dǎo)、組織監(jiān)督”的完備規(guī)范體系。
本書(shū)通過(guò)分析我國(guó)人民代表大會(huì)議事制度,系統(tǒng)梳理全國(guó)和各省的人大議事規(guī)則文本,對(duì)我國(guó)人大議事規(guī)則進(jìn)行理論體系的建構(gòu),推進(jìn)我國(guó)人大制度理論研究的深度和廣度,從理論上完善人民代表大會(huì)議事規(guī)則基本理論,對(duì)提高人大議事能力和議事效率具有參考價(jià)值。具有理論研究的基礎(chǔ)性和前沿性,以及實(shí)踐意義和應(yīng)用價(jià)值。
序
孫瑩副教授的著作《中國(guó)人大議事規(guī)則:原理與制度》即將付梓,她請(qǐng)我為其書(shū)作序,我慨然應(yīng)允!
作者與我雖無(wú)師徒之名,但有師徒之實(shí),其原因在于她的求學(xué)生涯與我關(guān)聯(lián)至深。2005年春季,武大憲法專(zhuān)業(yè)碩士研究生招生復(fù)試由我主持。輪到作者時(shí),我問(wèn)及她本科階段除了專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)外,還閱讀了哪些課外書(shū)籍。這個(gè)問(wèn)題是凡有我參加或主持復(fù)試的場(chǎng)合,必須問(wèn)到的話題,大多數(shù)考生都無(wú)法給出滿意的回答。但作者那天表現(xiàn)出色,令我印象深刻。她提到她閱讀了很多書(shū),其中包括洛克的《政府論》。于是我進(jìn)一步追問(wèn)《政府論》的寫(xiě)作脈絡(luò)和內(nèi)容要點(diǎn),作者都從容淡定、成竹在胸地作了回答。由于她的精彩表現(xiàn),當(dāng)年她便以復(fù)試成績(jī)排名第*被錄取。
2006年下半年,我應(yīng)陳弘毅、傅華伶兩位教授邀請(qǐng),去港大法學(xué)院作高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者。在與港大教授多次的交流中,我屢屢強(qiáng)調(diào)觀察和研究我國(guó)法治演進(jìn)狀態(tài),不能僅以司法為唯*面向,其實(shí)人大制度也是重要甚至是更重要的切點(diǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)主義法制體系的建構(gòu),即規(guī)則供給一直是彼時(shí)我國(guó)法治發(fā)展的急務(wù),當(dāng)然也因?yàn)槿舜笾贫饶軌蚋苯雍拖到y(tǒng)地表征我國(guó)政治體制的特殊性。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)這三者之間的互動(dòng)關(guān)系,首先是在人大場(chǎng)域內(nèi)生成并復(fù)雜演繹的。司法面向是法治的終端,通常是成熟法治國(guó)的研究者采行的視角;人大面向是法治的肇啟,是搭建法治大廈的基石,應(yīng)該是后法治國(guó)家的研究者必須觀照的重點(diǎn)。我以“中國(guó)地方人大常委會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐”為題在香港大學(xué)作了演講,聽(tīng)者頗以為然。我訪學(xué)結(jié)束后,即征詢武大憲法專(zhuān)業(yè)學(xué)生赴港讀博意向,雖然響應(yīng)者眾,但成績(jī)優(yōu)異符合條件的僅作者一人。在作者進(jìn)行赴港讀博的準(zhǔn)備時(shí),我明確建議她以人民代表大會(huì)制度作為攻讀期間的研究方向,并與她分享我擔(dān)任武漢市人大常委會(huì)委員的觀察心得和履職思考。從此作者便跨入了人大研究領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)多年深耕,厚積薄發(fā),終有所成。2012年她學(xué)成就職于中山大學(xué)法學(xué)院,很快成為實(shí)力派的學(xué)術(shù)骨干,也是香港大學(xué)畢業(yè)生中在內(nèi)地學(xué)術(shù)界的佼佼者。她在選舉、議會(huì)與人大制度研究領(lǐng)域的成果發(fā)表于英文的中國(guó)頂*研究期刊和中文的法學(xué)核心期刊,是國(guó)內(nèi)外人大研究領(lǐng)域頗受矚目的青年學(xué)者。作者有悟性且能沉潛,學(xué)術(shù)感覺(jué)敏銳,并能執(zhí)著于自己的研究方向。如此經(jīng)年累月,獲得較高的學(xué)術(shù)成就也自在情理之中!吨袊(guó)人大議事規(guī)則:原理與制度》作為她主持的社科基金項(xiàng)目結(jié)果,能夠獲得全優(yōu)的評(píng)價(jià),便是對(duì)她學(xué)術(shù)努力的高度肯定。
自洋務(wù)運(yùn)動(dòng)以降,中國(guó)便開(kāi)始學(xué)習(xí)西方再造中國(guó)的過(guò)程。當(dāng)器物層面的仿習(xí)、船堅(jiān)炮利的引進(jìn)也不能免于失敗時(shí),先賢們便把眼光投射到制度的鏡鑒,于是“定憲法、開(kāi)國(guó)會(huì)”便成為當(dāng)時(shí)的不二之*,西方議會(huì)制度也自然成為當(dāng)時(shí)“制度進(jìn)口”的首批訂單之一。隨著清末民初立憲運(yùn)動(dòng)的展開(kāi),議會(huì)活動(dòng)和議會(huì)規(guī)則的研究便如期而至地進(jìn)入國(guó)人觀察的視野。議會(huì)規(guī)則的概念傳入中國(guó),史家一般認(rèn)為發(fā)端于孫中山的《民權(quán)初步》一書(shū)。孫文言道:“民權(quán)何由而發(fā)達(dá)?則從固結(jié)人心、糾合群力始。而欲固結(jié)人心、糾合群力,又非從集會(huì)不為功。是集會(huì)者,實(shí)為民權(quán)發(fā)達(dá)之第*步。然中國(guó)人受集會(huì)之厲禁,數(shù)百年于茲,合群之天性殆失,是以集會(huì)之原則、集會(huì)之條理、集會(huì)之習(xí)慣、集會(huì)之經(jīng)驗(yàn),皆闕然無(wú)有。以一盤(pán)散沙之民眾,忽而登彼于民國(guó)主人之位,宜乎其手足無(wú)措,不知所從,所謂集會(huì)則烏合而已。是中國(guó)之國(guó)民,今日實(shí)未能行民權(quán)之第*步也!泵駠(guó)時(shí)期著名的政治活動(dòng)家章士釗,亦曾不無(wú)深刻地指出:所謂民主者,就是開(kāi)會(huì)也。他認(rèn)為懂得如何開(kāi)會(huì),便走出了踐行民主的初步。
中國(guó)的人大制度是一項(xiàng)極富特色的民主制度,是中國(guó)執(zhí)政黨用以整合民意、貫徹黨意、表征合法性的重要載體。自五四憲法正式確立人大制度以后,由于政制發(fā)展的路徑依賴、執(zhí)政黨執(zhí)政智慧需要逐步累積,以及人民主體地位如何制度表達(dá)的經(jīng)驗(yàn)缺失,故人大制度的發(fā)展歷經(jīng)顛簸起伏,直至黨的十一屆三中全會(huì)以后,才走入相對(duì)平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)之中。人大各級(jí)組織系統(tǒng)的健全和人大工作隊(duì)伍的充實(shí)為其顯著體現(xiàn),但由于改革開(kāi)放前將近10年人大制度停擺的負(fù)面效應(yīng),導(dǎo)致人大制度從恢復(fù)重建到健全完善,注定是任重而道遠(yuǎn)。前全國(guó)人*常委會(huì)新聞局局長(zhǎng)闞珂曾在《人民代表大會(huì)那些事》書(shū)中記及:八二憲法頒行之后,地方縣級(jí)以上人大普遍設(shè)立常委會(huì)。有諸多地方人大常委會(huì)不知如何開(kāi)會(huì),便在全國(guó)人*常委會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)藏在幕簾之后,認(rèn)真觀摩學(xué)習(xí),回去依樣畫(huà)葫蘆、照搬照用。我在任職武漢人大籌委會(huì)委員期間,也時(shí)常感受地方人大會(huì)議規(guī)則的粗疏。比如,人大常委會(huì)分組會(huì)議的討論發(fā)言被選擇性記錄,人大代表在小組會(huì)議的發(fā)言被會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)隨意過(guò)濾甚至完全改寫(xiě),因此我在履職期間一直力推對(duì)代表和委員發(fā)言必須逐字逐句記錄,對(duì)委員有關(guān)法規(guī)的修改意見(jiàn),如不采納,必須給發(fā)言者本人正式回復(fù)理由。后來(lái)這些意見(jiàn)都被納入武漢人大的會(huì)議規(guī)則之中。重實(shí)體民主,輕形式民主;重結(jié)果民主,輕過(guò)程民主,這種不均衡發(fā)展現(xiàn)象,一直是人大制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題。
議事規(guī)則的制定和運(yùn)行是代議機(jī)關(guān)“制度化”的標(biāo)志之一;規(guī)則的完善和健全制度也是衡量代議制度是否成熟的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。而“制度化”和“成熟度”既有賴于實(shí)踐的不斷探索,又有賴于相關(guān)理論的不斷夯實(shí)!吨袊(guó)人大議事規(guī)則:原理與制度》一書(shū)是我國(guó)目前第*部體系化研究人大議事規(guī)則的專(zhuān)著,全面、系統(tǒng)、客觀地對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)議事制度進(jìn)行了分析論證,從理論上完善了人民代表大會(huì)議事規(guī)則的基本理論,對(duì)提高人大議事能力和議事效率具有參考價(jià)值。本書(shū)運(yùn)用哲理分析、比較分析、規(guī)范分析、實(shí)證分析等方法,對(duì)全國(guó)人*及地方人大議事規(guī)則的理論與實(shí)踐作了系統(tǒng)性的分析考察,同時(shí)著眼于“紙面上的規(guī)則”與“行動(dòng)中的規(guī)則”,推進(jìn)了人大議事規(guī)則的研究深度和廣度。作者具備法學(xué)和政治學(xué)的知識(shí)涵養(yǎng),對(duì)我國(guó)人大議事規(guī)則存在問(wèn)題的把握準(zhǔn)確,指出了人大議事規(guī)則文本在法律銜接和操作程序中存在的問(wèn)題,提出我國(guó)人大議事規(guī)則的發(fā)展應(yīng)當(dāng)在指導(dǎo)思想上“從組織引導(dǎo)到規(guī)則引導(dǎo)”、在議事程序上“從概括到具體”,其建議具有針對(duì)性和可行性。作者以世界眼光、中國(guó)問(wèn)題為視角,嘗試采用“動(dòng)議—審議—決議”的理論框架來(lái)構(gòu)建人大議事規(guī)則的理論體系。在理論抱負(fù)之下輔以扎實(shí)縝密的研究,從而使其研究成果厚重有力,頗富建設(shè)性。在實(shí)證分析方面,作者收集了除我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)之外其他省、直轄市、自治區(qū)的人大及其常委會(huì)議事規(guī)則,還收集了能夠公開(kāi)收集的全國(guó)幾十個(gè)城市人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則,在豐富樣本之上,條分縷析、探幽發(fā)微,使其研究結(jié)論具有堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)。作者以哲理分析、比較分析來(lái)提煉理論,又以理論燭照制度,再以理論和制度來(lái)檢驗(yàn)實(shí)際運(yùn)作。如此安排,既保持了寫(xiě)作邏輯的融貫性,又滿足了讀者的閱讀審美習(xí)慣,體例上也因之生動(dòng)活潑。本書(shū)的附錄頗有特色地列出《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則建議稿》,這既是作者研究成果和研究能力的直觀綜合展示,也是她無(wú)懼挑戰(zhàn)和批評(píng)的學(xué)術(shù)勇氣之表現(xiàn)。人大議事規(guī)則的修改已納入全國(guó)人*常委會(huì)議事日程,但愿作者的研究作為有助于形成中國(guó)版的“羅伯特議事規(guī)則”。
人大制度的研究需要有人大實(shí)踐的親歷性,更需要有對(duì)政治生態(tài)的深刻洞察。而這兩種質(zhì)素,是作者作為一名年輕的人大制度研究者很難完全具備的。此種缺憾也導(dǎo)致本書(shū)的研究無(wú)法臻于完美。比如,
人大黨組會(huì)議制度在人大議事規(guī)則隱身,卻又如何深刻影響人大運(yùn)行的始終?人大的組織機(jī)構(gòu)權(quán)力如何受到黨政編制機(jī)構(gòu)的牽制?代表大會(huì)加常委會(huì)這種一院雙層式的人大架構(gòu),與國(guó)外典型的一院制或兩院制議會(huì)大有不同,其議事規(guī)則是否相應(yīng)地有所不同?等等。上述這些都在書(shū)中少有述及,這些便使本書(shū)的研究呈現(xiàn)人大實(shí)形與鏡像的隔膜,也使某些結(jié)論的實(shí)證性打了折扣。
文章千古事,得失寸心知?茖W(xué)工作者致力于探索真理,但沒(méi)有人能發(fā)現(xiàn)全部真理。于此意義而言,任何一部書(shū)的不完美都是通向完美的下一步。期待作者能夠在人大研究領(lǐng)域再出力作!
是為序。
孫瑩
1983年生,河南許昌人。香港大學(xué)法律學(xué)院博士,中山大學(xué)法學(xué)院副教授、博士研究生導(dǎo)師,中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)理事、廣東省人大制度研究會(huì)理事。
主要研究領(lǐng)域?yàn)檫x舉、中國(guó)人大制度。在Journal of Contemporary China、 Asian Survey、Journal of East Asian Studies、《法學(xué)評(píng)論》、《政治與法律》等中英文期刊發(fā)表論文30余篇,自2018年在《人民之聲》每期“孫瑩專(zhuān)欄”圍繞地方人大工作撰寫(xiě)時(shí)事評(píng)論文章;出版中英文專(zhuān)著兩部;主持國(guó)家社科基金、教育部等國(guó)家*、省部級(jí)課題多項(xiàng)。
目 錄
第一章 導(dǎo) 論
第一節(jié) 議事規(guī)則的概念
第二節(jié) 問(wèn)題意識(shí)與研究?jī)r(jià)值
第三節(jié) 相關(guān)研究的學(xué)術(shù)史梳理及研究動(dòng)態(tài)
第四節(jié) 研究思路和方法
第五節(jié) 本書(shū)的主要觀點(diǎn)
第六節(jié) 本書(shū)的內(nèi)容框架
第二章 中國(guó)人大議事規(guī)則的基礎(chǔ)理論
第一節(jié) 議事規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)——議會(huì)功能的發(fā)揮
第二節(jié) 議事規(guī)則的元規(guī)則——原則
第三節(jié) 人大議事規(guī)則的特有原則
第三章 中國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)范體系
第一節(jié) 人大組織架構(gòu)概述
一、全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織架構(gòu)
二、省級(jí)人大及其常委會(huì)的組織架構(gòu)
三、市級(jí)人大及其常委會(huì)的組織架構(gòu)
第二節(jié) 全國(guó)人大議事規(guī)則
一、召集會(huì)議——議事的平臺(tái)
二、提出動(dòng)議——議事的開(kāi)始
三、審議動(dòng)議——議事的進(jìn)行
四、表決決議——議事的完成
第三節(jié) 全國(guó)人大常委會(huì)的議事規(guī)則
一、會(huì)議制度
二、議案的運(yùn)行
三、其他動(dòng)議的運(yùn)行
第四節(jié) 省級(jí)人大的議事規(guī)則
一、會(huì)議制度
二、議案的運(yùn)行
三、其他動(dòng)議的運(yùn)行
第五節(jié) 省級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則
一、會(huì)議制度
二、議案的運(yùn)行
三、其他動(dòng)議的運(yùn)行
第六節(jié) 市級(jí)人大的議事規(guī)則
一、會(huì)議制度
二、議案的運(yùn)行
三、其他動(dòng)議的運(yùn)行
第七節(jié) 市級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則
一、會(huì)議制度
二、議案的運(yùn)行
三、其他動(dòng)議的運(yùn)行
第八節(jié) 總結(jié)與分析
一、議事規(guī)則文本的比較
二、議事規(guī)則的綜合性和概括性
三、議事規(guī)則中的職能分工
四、議事規(guī)則中的問(wèn)題
第四章 中國(guó)人大議事規(guī)則的實(shí)際運(yùn)作
引 言
第一節(jié) 會(huì)議會(huì)期
第二節(jié) 會(huì)議議程的設(shè)置
第三節(jié) 議案的提出和審議
一、提請(qǐng)人大審議的議案
二、提請(qǐng)人大常委會(huì)審議的議案
第四節(jié) 代表建議
一、代表建議的提出
二、代表建議的辦理
三、代表建議相關(guān)制度的完善
第五節(jié) 計(jì)劃、預(yù)算和工作報(bào)告的審議審查
一、提請(qǐng)人大審議審查的計(jì)劃、預(yù)算和報(bào)告
二、提請(qǐng)人大常委會(huì)審議審查的計(jì)劃、預(yù)算和報(bào)告
第六節(jié) 人事任免
第七節(jié) 詢問(wèn)和質(zhì)詢
一、詢問(wèn)
二、質(zhì)詢
第八節(jié) 特定問(wèn)題調(diào)查
第九節(jié) 會(huì)議表決制度
第五章 完善中國(guó)人大議事規(guī)則的建議
第一節(jié) 人大議事規(guī)則的制度特征
一、人大組織對(duì)代表個(gè)體的引導(dǎo)
二、對(duì)程序的規(guī)定概括而非具體
第二節(jié) 學(xué)界對(duì)人大議事規(guī)則的意見(jiàn)建議
第三節(jié) 人大議事規(guī)則的發(fā)展路徑
一、指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變:從組織引導(dǎo)到規(guī)則引導(dǎo)
二、議事程序的完善:從概括到具體
參考文獻(xiàn)
附錄一 全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則建議稿
第一章 會(huì)議的舉行
第二章 議案的提出和審議
第三章 審議工作報(bào)告
第四章 審議國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算
第五章 國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職
第六章 詢問(wèn)和質(zhì)詢
第七章 建議、批評(píng)和意見(jiàn)
第八章 調(diào)查委員會(huì)
第九章 發(fā)言和表決
附錄二 全國(guó)人大及其常委會(huì)和各省人大及其常委會(huì)議事規(guī)則縱覽
后 記