自序

改革開(kāi)放初期，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制面臨變革，而此時(shí)“東亞奇跡”及東亞模式在全球范圍內(nèi)引發(fā)關(guān)注，產(chǎn)業(yè)政策作為各方都能接受的模式，成為推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變的重要方式。20世紀(jì)80年代末，中國(guó)開(kāi)始全面推行產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策廣泛存在于許多領(lǐng)域中，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)調(diào)控頗為重要的工具。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)以選擇性政策為主體的產(chǎn)業(yè)政策體系，政策效果越來(lái)越有限。進(jìn)入21世紀(jì)以后，特別是國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，這類產(chǎn)業(yè)政策越來(lái)越不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，也不能有效應(yīng)對(duì)新一輪科技革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策迫切需要轉(zhuǎn)型。本書詳細(xì)解析了中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策及其制定機(jī)制，并力圖以此為基礎(chǔ)探討未來(lái)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向與路徑。

在學(xué)術(shù)界，產(chǎn)業(yè)政策始終是個(gè)充滿爭(zhēng)論的議題。2016年末，中國(guó)學(xué)術(shù)界圍繞產(chǎn)業(yè)政策展開(kāi)一場(chǎng)大爭(zhēng)論，并引起各方關(guān)注。本書對(duì)這場(chǎng)爭(zhēng)論主要參與方的觀點(diǎn)和依據(jù)進(jìn)行了回顧和評(píng)述，并重新厘清了產(chǎn)業(yè)政策中的市場(chǎng)機(jī)制與政府作用以及兩者的關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)政策中，市場(chǎng)應(yīng)居于主導(dǎo)地位，政府在為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的市場(chǎng)基礎(chǔ)制度方面扮演著關(guān)鍵角色，同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究、科技公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系、教育與勞動(dòng)者培訓(xùn)等領(lǐng)域，仍需政府補(bǔ)充市場(chǎng)的不足。這種產(chǎn)業(yè)政策模式被稱為功能性產(chǎn)業(yè)政策，在這種新產(chǎn)業(yè)政策模式下，市場(chǎng)與政府、競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策是互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系。

本書回顧并分析了日本產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策關(guān)系的演進(jìn)。研究發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)政策在戰(zhàn)后初期至高度成長(zhǎng)期是日本經(jīng)濟(jì)政策體系中的執(zhí)拗低音。另外，高度成長(zhǎng)期結(jié)束后，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)局失去了控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)制性措施，而1977年反壟斷法得到強(qiáng)化之后，日本公正交易委員會(huì)的地位得以提高。這一趨勢(shì)在之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中沒(méi)有出現(xiàn)變化。在這個(gè)意義上說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)政策在1977年以后開(kāi)始成為日本競(jìng)爭(zhēng)政策體系中的明快主旋律。

在中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策研究中，極少涉及歐盟產(chǎn)業(yè)政策。本書介紹了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐、理念與演進(jìn)。歐盟自1990年以來(lái)，開(kāi)始明確推行產(chǎn)業(yè)政策，并逐漸將產(chǎn)業(yè)政策作為促進(jìn)其結(jié)構(gòu)演進(jìn)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升最為重要的政策工具。有別于傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系，歐盟新產(chǎn)業(yè)政策一直堅(jiān)守市場(chǎng)導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)政策橫向性原則，以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的框架性條件作為產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容。在歐盟新產(chǎn)業(yè)政策模式中，產(chǎn)業(yè)政策與市場(chǎng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策、市場(chǎng)與政府并非對(duì)立或者相互替代的關(guān)系，而是互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系。

圍繞美國(guó)是否實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策以及如何實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策，各國(guó)學(xué)者、產(chǎn)業(yè)政策研究者展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。本書揭示了美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的真相：美國(guó)聯(lián)邦政府在尊重市場(chǎng)機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)基本原則的前提下，構(gòu)建起以科技與創(chuàng)新政策為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策體系，而政府在其中正發(fā)揮著越來(lái)越積極的作用。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，美國(guó)政府在戰(zhàn)略部署上以推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)為主要目標(biāo)，將產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策共同視作促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要政策，在具體措施上更為隱蔽和多樣化，主要采用功能性、服務(wù)性政策工具，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)技術(shù)與通用技術(shù)的研究與傳播。

本書從政策史的角度詳細(xì)介紹了中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的源起與發(fā)展，分析了中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)背后的基本邏輯。改革開(kāi)放之初，產(chǎn)業(yè)政策作為當(dāng)時(shí)能為各方所接受的經(jīng)濟(jì)管理模式，成為中國(guó)政府推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要工具。直到21世紀(jì)初，中國(guó)以產(chǎn)業(yè)政策替代計(jì)劃管理，不斷釋放微觀經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)而促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)。但是，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策仍然保留了大量直接干預(yù)市場(chǎng)的措施，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，中國(guó)需要讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用。與此同時(shí)，中國(guó)面臨著新一輪科技革命與全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)迫切需要轉(zhuǎn)型為實(shí)施增進(jìn)市場(chǎng)功能、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)創(chuàng)新、推動(dòng)綠色與包容性發(fā)展的功能性產(chǎn)業(yè)政策。

隨后，本書詳細(xì)闡述了中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的類型、主要任務(wù)、層次與主要政策工具，并進(jìn)一步深入解析了中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的兩個(gè)重要特征，即直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策模式帶來(lái)了一系列的不良效應(yīng)：一是帶來(lái)較為嚴(yán)重的尋租和腐敗行為,加劇收入分配的不平衡,并降低整體經(jīng)濟(jì)體系的活力；二是對(duì)效率提升帶來(lái)了極為不利的影響；三是破壞了不同產(chǎn)品、不同產(chǎn)業(yè)企業(yè)對(duì)生產(chǎn)要素的公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源的誤配；四是部分行業(yè)通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格管制準(zhǔn)入與投資的產(chǎn)業(yè)政策，維持較為嚴(yán)重的行政性壟斷，進(jìn)而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及總體效率帶來(lái)不利影響。

本書對(duì)1998—2012年中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的績(jī)效進(jìn)行全面的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)“挑選贏家”的選擇性產(chǎn)業(yè)政策并沒(méi)有挑選出增長(zhǎng)率高的行業(yè)，而且產(chǎn)業(yè)政策對(duì)行業(yè)全要素生產(chǎn)率并無(wú)顯著影響。通過(guò)進(jìn)一步構(gòu)建行業(yè)研發(fā)投資序列，揭示了產(chǎn)業(yè)政策并沒(méi)有促進(jìn)行業(yè)的研發(fā)投資增長(zhǎng)。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施體現(xiàn)出“支持國(guó)企”和“鼓勵(lì)出口”的特惠模式，“支持國(guó)企”會(huì)導(dǎo)致行業(yè)研發(fā)投資降低，而“鼓勵(lì)出口”則沒(méi)有表現(xiàn)出這種負(fù)面影響。本文的研究結(jié)論意味著中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策由于存在特惠模式，不利于提高全社會(huì)的全要素生產(chǎn)率。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)實(shí)施以推動(dòng)集中、打造大規(guī)模企業(yè)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)組織政策，本書對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)組織政策及理論基礎(chǔ)進(jìn)行詳細(xì)的解析。研究表明，這種導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)組織政策的政策邏輯與理論依據(jù)均存在較為嚴(yán)重的缺陷，政策效果不佳并且?guī)��?lái)一系列的不良政策效應(yīng)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與效率提升帶來(lái)了許多不利影響。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及其優(yōu)勝劣汰機(jī)制是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織自發(fā)優(yōu)化調(diào)整的原動(dòng)力”，并且調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織政策的方向。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及其優(yōu)勝劣汰機(jī)制充分發(fā)揮作用的基本前提是公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，而當(dāng)前不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題非常突出，因而中國(guó)的產(chǎn)業(yè)組織政策應(yīng)轉(zhuǎn)型為通過(guò)構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度體系促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及其優(yōu)勝劣汰機(jī)制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)自發(fā)的優(yōu)化調(diào)整。

本書考察了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)重組和全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的影響。在一個(gè)自然實(shí)驗(yàn)的框架下，我們發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引入激發(fā)了一個(gè)以低效率企業(yè)收縮和高效率企業(yè)擴(kuò)張為核心的“創(chuàng)造性破壞”的企業(yè)更替和產(chǎn)業(yè)重組過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)資源逐漸從低效率企業(yè)向高效率企業(yè)集中，進(jìn)而推動(dòng)了跨企業(yè)資源配置效率的改善和總量層面全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)重組還推動(dòng)了企業(yè)層面的技術(shù)創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，尤其是那些創(chuàng)新效率較高的大企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的創(chuàng)造性破壞機(jī)制應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)重組中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。與政府主導(dǎo)的方法比較起來(lái)，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的好處在于，作為一個(gè)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠挑選出效率更高的贏者，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組朝著有利于提高生產(chǎn)率的方向進(jìn)行。

新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策過(guò)程理論的研究和發(fā)展表明，政策制定程序及其制度基礎(chǔ)對(duì)政策的質(zhì)量與最終效果具有決定性影響。本研究對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機(jī)制進(jìn)行了深入研究，詳細(xì)解析了中國(guó)如何制定產(chǎn)業(yè)政策。研究表明，中國(guó)以行政部門為核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的制定模式以及高度封閉、不透明的產(chǎn)業(yè)政策制定程序，導(dǎo)致行政部門往往偏離技術(shù)理性、公眾利益，傾向于制定為本部門擴(kuò)權(quán)的干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策，并帶來(lái)政策模糊化、碎片化以及容易被特定利益集團(tuán)俘獲等一系列問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策質(zhì)量與效果不佳。

本書對(duì)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策各自作用與相互關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步的探討，指出中國(guó)必須高度重視市場(chǎng)機(jī)制中競(jìng)爭(zhēng)的功能及其重要性，高度重視“競(jìng)爭(zhēng)是創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)力和增長(zhǎng)最重要的驅(qū)動(dòng)力”，產(chǎn)業(yè)政策不能與競(jìng)爭(zhēng)政策沖突，而應(yīng)在遵循競(jìng)爭(zhēng)政策的框架內(nèi)進(jìn)行。產(chǎn)業(yè)政策一方面要以競(jìng)爭(zhēng)政策及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，并為更好地維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，即便在戰(zhàn)略性領(lǐng)域或新興產(chǎn)業(yè)中采取的產(chǎn)業(yè)政策，也主要通過(guò)功能性的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)主要針對(duì)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在不足的公共領(lǐng)域，補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的不足，而功能性產(chǎn)業(yè)政策符合以上要求。產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，應(yīng)從沖突轉(zhuǎn)向相容、互補(bǔ)與協(xié)同。中國(guó)應(yīng)轉(zhuǎn)型為實(shí)施維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)創(chuàng)新、增強(qiáng)包容性、推動(dòng)綠色發(fā)展的功能性產(chǎn)業(yè)政策。而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)政策制定程序與組織機(jī)制的重構(gòu)。