緒論

本文試圖對共治（即協(xié)同共治）進行中國式表達。

一、什么是共治

共治，就是協(xié)同共治。即為限度地統(tǒng)籌國家治理體系的公共資源以及全社會一切積極因素有效解決公共問題，國家在制度上做出相應(yīng)的設(shè)計和安排，以更好地發(fā)揮公民、企業(yè)以及社會組織在公共事務(wù)管理與公共服務(wù)中的作用。黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下國家治理主體協(xié)同行動，是協(xié)同治理的核心；多元治理主體良性互動，是協(xié)同治理的要義。

政令出不了中南海，不是共治。共治，從來以有效的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提。

各自為政，政出多門，不是共治。共治，須以鞏固不可分割的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力為前提。

跳獨桿舞、唱獨角戲，不是共治。共治，一定以共和為前提，即以中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民為前提。

依法行政演變?yōu)橐婪ù蚣埽�不是共治。共治，須以公平正義的良法善治為人民服務(wù)為前提。

混同亂治，不是共治。共治，須以權(quán)責一致為前提。

二、為什么要共治

簡言之，共治，目的是形成黨和國家事業(yè)發(fā)展的強大合力。推進領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系優(yōu)化協(xié)同高效，形成國家治理體系的總體優(yōu)勢；推進黨的領(lǐng)導(dǎo)力、政府執(zhí)行力、人民軍隊戰(zhàn)斗力、群團組織和社會組織活力共生共鳴共振，形成國家治理能力的總體合力。

究其深層根源，共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展到歷史新階段對政治上層建筑的必然要求，是人類生存發(fā)展的基本經(jīng)驗對公共治理的有益啟迪。

共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是對傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治、政治管理、公共行政的揚棄。政治統(tǒng)治，即經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級依靠國家強制力，通過特殊的手段和方式將統(tǒng)治秩序強加于社會的過程。政治管理，即公共權(quán)力對政治生活自覺地約束與制約，從而確保政治生活的秩序與目標。主要方式與手段是領(lǐng)導(dǎo)、決策、組織、協(xié)調(diào)、灌輸、服務(wù)等。公共行政，政府行政權(quán)力代表國家對社會的管理�；�本方式與手段有權(quán)威（法的權(quán)威、制度的權(quán)威、機構(gòu)的權(quán)威、職務(wù)權(quán)威、人格權(quán)威等）。而現(xiàn)代公共管理，是以政府行政機關(guān)為主體的國家機關(guān)和以公益性為導(dǎo)向的社會組織等多元主體，為實現(xiàn)與提升公共利益，以協(xié)同治理的方式為社會有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的活動。

共治，是與大數(shù)據(jù)時代相適應(yīng)的現(xiàn)代治理方式。農(nóng)業(yè)社會，國家是的統(tǒng)治中心，百姓是被統(tǒng)治者；工業(yè)社會，公民或公民代表選舉領(lǐng)導(dǎo)人，領(lǐng)導(dǎo)人組成政府，作為國家代表的政府管理與服務(wù)處于被管理地位的公民。隨著信息社會的日趨發(fā)展，社會組織的日趨成熟，公民素質(zhì)能力的日趨提高，特別是大數(shù)據(jù)時代的到來，國家與社會的協(xié)同共治的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)更加可靠扎實。大數(shù)據(jù)時代催生了以信息化、數(shù)據(jù)化為導(dǎo)向的新興產(chǎn)業(yè)，平臺企業(yè)、平臺經(jīng)濟異軍突起，數(shù)據(jù)成為土地、資本、勞動力等傳統(tǒng)投入要素以外的新生產(chǎn)要素。大數(shù)據(jù)時代催生了云端制（統(tǒng)一大平臺 海量小前端）這一新的組織模式。多元主體依托統(tǒng)一平臺已經(jīng)在協(xié)同創(chuàng)造商業(yè)價值，實現(xiàn)了大規(guī)模、實時化、自發(fā)化、社會化協(xié)作。政府、市場、社會運用云端制來協(xié)同創(chuàng)造公共價值，已成為先進科學(xué)技術(shù)對上層建筑的內(nèi)在要求。由此，共治，必然要求充分運用公開透明、公民參與、政社協(xié)作的治理方略；必然要求打通數(shù)據(jù)壁壘、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，讓數(shù)據(jù)成為全社會創(chuàng)新創(chuàng)造的新類型的生產(chǎn)資料。當然，包括大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能技術(shù)在內(nèi)的科學(xué)技術(shù)變革只是國家治理現(xiàn)代化的必要條件，不是充分條件。國家治理現(xiàn)代化的實際進程、變革程度、治理效能，取決于現(xiàn)實生活中各種利益主體博弈的過程及其結(jié)果。不同的制度環(huán)境和制度安排決定了利益主體發(fā)揮作用的方式及其力量大小。正是基于這個意義，制度競爭是國家間根本的競爭，國家治理能力高低、政府治理的優(yōu)劣在很大程度上取決于一個國家是否有促進協(xié)同共治的高質(zhì)量制度安排。

共治，是人類社會生存發(fā)展的基本經(jīng)驗。如今人類完全主宰地球，并不是因為單個人比單個黑猩猩或狼更聰明，或者手指更靈巧，而是地球上只有智人這個物種能大規(guī)模而靈活地合作。尤瓦爾·赫拉利，林俊宏譯：《未來簡史》，中信出版社2017年版，第118頁。根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，國家是整個社會的正式代表《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年版，第631頁。，不僅應(yīng)把社會沖突保持在秩序的范圍以內(nèi)，而且應(yīng)把促進社會協(xié)作作為自己的使命所在。根據(jù)歷史唯物主義的基本原理，人民群眾是歷史創(chuàng)造者，應(yīng)通過制度保證人民在中國國家治理中的主體地位。中國特色社會主義事業(yè)是人民群眾自己的事業(yè)，協(xié)同共治，自然是堅持和完善中國特色社會主義制度的應(yīng)有之義，必然是推進國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在要求。

三、如何實現(xiàn)共治

簡言之，通過制度建設(shè)與制度創(chuàng)新實現(xiàn)共治。即在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實踐中，在制度之治中進一步推進共治。具體言之，實現(xiàn)共治的基本路徑至少包括以下五個方面。

（一）遵循國家治理現(xiàn)代化大方向

國家治理的導(dǎo)向決定政府治理的方向，決定政府治理體系建構(gòu)的內(nèi)容，決定特定階段共治的方式�？傮w來看，新中國成立后，政府治理體系建構(gòu)經(jīng)歷了三個歷史階段。

新中國成立之后、改革開放之前，中國政府治理體系建構(gòu)服從服務(wù)于政治導(dǎo)向型國家治理。具體表現(xiàn)為：一是以鞏固國家政權(quán)、鞏固社會主義制度作為首要價值。二是實行權(quán)力過分集中的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政社一體化。三是以政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用的方式發(fā)展生產(chǎn)力，以階級斗爭為綱鞏固生產(chǎn)關(guān)系、鞏固上層建筑。四是以重人治、輕法治方式作為治國理政的主導(dǎo)方式，以政治運動作為推動工作的主要方式。在這種國家治理與政府治理的格局之下，何以奢談共治？！

改革開放之后、黨的十八大之前，中國政府治理體系建構(gòu)服從服務(wù)于經(jīng)濟導(dǎo)向型國家治理。具體表現(xiàn)為：一是以推動經(jīng)濟發(fā)展作為首要價值。我們一定要、也一定能拿今后的大量事實證明，社會主義制度優(yōu)于資本主義制度。這要表現(xiàn)在許多方面，但首要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的速度和效果方面。沒有這一條，再吹牛也沒有用。參見《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第251頁。二是以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提規(guī)范黨政關(guān)系，同時努力走出一條中國特色社會組織發(fā)展之路。改革開放以來，國家對社會組織的發(fā)展態(tài)度以及社會組織的發(fā)展態(tài)勢基本上可劃分為四個階段：19781989年，大放的充分發(fā)展階段；19892002年，急收的限制發(fā)展階段；20032012年，嚴中有寬的培育發(fā)展階段；2012年至今，寬中有嚴、健康有序的發(fā)展階段。三是以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用與政府在經(jīng)濟增長中拉動作用作為發(fā)展生產(chǎn)力的主導(dǎo)方式。四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。

黨的十八大之后，中國政府治理體系建構(gòu)服從服務(wù)于制度導(dǎo)向型國家治理。具體表現(xiàn)為：一是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為首要價值導(dǎo)向。二是堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政職責關(guān)系。堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。三是以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用作為經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)方式，以創(chuàng)新驅(qū)動作為引領(lǐng)發(fā)展的動力。四是法治是制度之治基本穩(wěn)定可靠的保障。

，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為首要價值導(dǎo)向。

正是基于2012年中國經(jīng)濟增速出現(xiàn)下滑，觸發(fā)了全面深化改革的啟動，觸發(fā)了2013年黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個重大命題，并把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標。此時，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系……國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第91頁。。2017年，黨的十九大報告將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化置于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排。2018年，黨的十九屆三中全會決定深化黨和國家機構(gòu)改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動此后，黨和國家文獻經(jīng)常將國家制度和國家治理體系兩個概念并列使用。。國家治理體系是黨和國家組織體系以及國家制度體系的總和。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總綱領(lǐng)，提出了制度建設(shè)和制度創(chuàng)新任務(wù)書，即提出了十三個堅持和完善。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，其終落腳點在于，把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

由此觀之，應(yīng)立足于推進國家治理現(xiàn)代化的全局中考察中國政府治理體系建構(gòu)之路；應(yīng)立足于堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系；應(yīng)立足于制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，提升政府治理能力。

第二，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政職責關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義本質(zhì)的特征。中國共產(chǎn)黨是政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是中國政治方向的掌舵者，是中國政治體系的統(tǒng)領(lǐng)者，是中國社會治理的主導(dǎo)者，是中國重大決策的決斷者，是中國國家富強、民族振興、人民幸福的壓艙石，是我們戰(zhàn)勝一切艱難險阻的可靠的法寶，是我們團結(jié)一切積極因素協(xié)同共治的強大驅(qū)動力。因此，必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第125頁。。

既不是黨政分開，也不是黨政合一，而是理順黨政職責關(guān)系。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方與各方依法律、章程開展工作有機統(tǒng)一起來。2018年2月28日，習近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次全體會議上專門論述了黨政關(guān)系問題。如何看待改革開放后曾經(jīng)討論過的黨政分開問題？黨政關(guān)系既是重大理論問題，也是重大實踐問題。改革開放以后，我們曾經(jīng)討論過黨政分開問題，目的是解決效率不高、機構(gòu)臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題。應(yīng)該說，在這個問題上，當時我們的理論認識和實踐經(jīng)驗都不夠，對如何解決好我們面臨的國家治理體系和治理能力問題是探索性的。改革開放以來，無論我們對黨政關(guān)系進行了怎樣的調(diào)整，但有一條是不變的，就是鄧小平同志所說的：我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能放棄這一條，但是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)�！读暯�平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。如何處理好黨政關(guān)系？處理好黨政關(guān)系，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點和落腳點都是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點和基礎(chǔ)條件，不斷改進和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。

由此觀之，政府治理體系建構(gòu)中的共治，應(yīng)以提升政府執(zhí)行力為依歸。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系重在提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力，政府治理體系重在提高政府執(zhí)行力。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責。政府不是國家治理主體，卻是國家治理主體中作用面廣直接的治理主體；政府執(zhí)行力不是國家治理能力的全部，卻是人民群眾對國家治理能力感受直接的方面。

第三，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用作為經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)方式，以創(chuàng)新驅(qū)動作為引領(lǐng)發(fā)展的動力。

首先，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

2013年黨的十八屆三中全會提出了一個重大理論觀點：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用（兩點論）。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。

2014年5月26日，習近平總書記在十八屆中央政治局第十五次集體學(xué)習時進一步指出：提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新成果，標志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。

2015年12月18日，習近平總書記又提出了重點論：黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩個方面都講了，但我在全會說明中講得很清楚，改革重點是解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第66頁。

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》再次強調(diào)，破除制約使市場在資源配置中起決定作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進一步明確：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中一以貫之地重申：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。

其次，以創(chuàng)新驅(qū)動作為引領(lǐng)發(fā)展的動力。

2014年，國內(nèi)外對中國經(jīng)濟增速持續(xù)下降有一些議論，有一些人認為：中國經(jīng)濟增速已經(jīng)下降至7.5%以下，為什么不采取強刺激措施？針對這些疑問，習近平總書記在2014年6月9日中科院第十七次院士大會上明確指出：老路走不通，新路在哪里？就在科技創(chuàng)新上，就在加快從要素驅(qū)動、投資規(guī)模驅(qū)動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為主的轉(zhuǎn)變上。2014年12月9日，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上鮮明指出：經(jīng)濟工作要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出要堅持新發(fā)展理念，即堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。2016年1月17日，習近平主席在瑞士達沃斯舉行的世界經(jīng)濟論壇上進一步指出：創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的動力。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上指出：我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出：堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但創(chuàng)新能力不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，因此，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。

由此觀之，有效市場、有為政府、有機社會協(xié)同共治，是完善中國政府治理體系的根本目的。

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本文的推論是：為了形成黨和國家事業(yè)發(fā)展的強大合力，形成全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的強大合力，共治（即協(xié)同共治）是大勢所趨。共治，以鞏固不可分割的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力為前提，以共和即中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民為前提，以良法善治為前提，以權(quán)責一致為前提。為充分實現(xiàn)共治，需要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實踐進程中，由國家做出高質(zhì)量的協(xié)同共治制度安排。在國家治理體系全局中，政府治理體系體量；在國家治理能力的全局中，政府治理體系是制度執(zhí)行力的載體�；�于此，先大后小先內(nèi)后外既是實現(xiàn)共治的中國路徑，也是建構(gòu)中國政府治理體系的現(xiàn)實路徑。先大后小，即立足國家治理體系優(yōu)先實現(xiàn)黨和國家機構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同高效，在此基礎(chǔ)上進一步完善政府治理體系，進一步完善國家行政體制；先內(nèi)后外，即在政府治理體系內(nèi)優(yōu)先納入共治的制度安排，在此基礎(chǔ)上以整體政府角色而不是以碎片化政府角色與社會、市場協(xié)同共治，由此形成有為政府、有效市場、有機社會協(xié)同推進社會經(jīng)濟發(fā)展的治理格局。

君不見，2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到那時人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。

君不見，2018年深化黨和國家機構(gòu)改革，完成組織架構(gòu)重建，實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了面上的問題，真正要發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，還有大量工作要做。

君不見，既要有效的市場，也要有為的政府，面對這道經(jīng)濟學(xué)上的世界性難題，我們一直在上下求索中推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。

君不見，公務(wù)員分類制度雖然以法律形式確定已經(jīng)超過16年了，但公務(wù)員分類制度實踐依然是雷聲大雨點小。

由此觀之，收錄拙著中的論文、文章盡管橫跨18年之久，但對未來的國家治理現(xiàn)代化研究以及中國政府治理體系建構(gòu)實踐依然具有啟發(fā)意義與參考價值。