社會保障作為能夠讓全體國民共享發(fā)展成果的基本制度安排，近百年來逐漸成為了世界上大多數(shù)國家社會發(fā)展的主體內(nèi)容和社會文明進步的重要標志。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進中國現(xiàn)代化事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負著沉重的負擔。在失地以后，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的生產(chǎn)技能，在參與城市就業(yè)市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風險，因而對社會保障和就業(yè)均有著強烈的需求。個體風險可以通過家庭和社區(qū)的幫助來解決，而群體風險則只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制來化解。如果失地農(nóng)民的風險得不到應有的保障，不但難以順利轉(zhuǎn)變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，影響社會的和諧發(fā)展。由于長期以來農(nóng)村社會保障體系發(fā)展相對滯后，建立失地農(nóng)民的社會保障則是發(fā)展農(nóng)村社會保障體系的一個重要契機，是逐步完善農(nóng)村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題是建設和諧社會的重要內(nèi)容。
失地農(nóng)民是一個由各年齡段組成的復雜群體，對社會保障的需求是多種多樣的，除了老年的風險外，還有應對短期內(nèi)喪失收入來源的風險，又有因轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所必需的培訓、入學等風險，如何建立一個既能應對短期風險、又能應對長期風險的適合失地農(nóng)民的保障機制是值得研究的一個重要課題。在已有研究中，研究者對失地農(nóng)民的保障內(nèi)容、保障責任劃分、保障機制運作、發(fā)展方向以及如何利用現(xiàn)有的組織資源等方面仍存在許多不同的意見，而要真正解決分歧，只有立足廣東實際，依靠深入調(diào)研了解廣東失地農(nóng)民的實際情況和需求特點，并綜合運用社會保障、制度經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學等理論，分析目前影響政府的制度供給的制約因素，終才能有針對性地提出解決問題的辦法。
為了解廣東失地農(nóng)民的實際情況，筆者設計了調(diào)查問卷，在全省不同地區(qū)進行了調(diào)查，調(diào)查地區(qū)涉及全省的大部分地區(qū)。被調(diào)查的農(nóng)民，其土地被征用時間有兩個高峰期：一個是1992年至1993年，另一個是2003年左右。這兩個高峰與當時經(jīng)濟快速發(fā)展所引發(fā)的土地征用高潮時間是一致的。據(jù)筆者調(diào)研的數(shù)據(jù)，家庭平均每月的收入為2 443元，每年收入則為29 316元，與統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)相比高出15.4％，但與城市居民的收入相比仍存在明顯的差距。因此，在城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的背景下，農(nóng)民失地后如何獲得穩(wěn)定的收入來源將是亟待解決的問題。
在廣東，征地補償?shù)男问揭话阌辛舻匕仓�、現(xiàn)金補償、轉(zhuǎn)*(農(nóng)轉(zhuǎn)非)安置和就業(yè)安置四種主要形式。在被調(diào)查的農(nóng)戶中，大部分農(nóng)民在被征地時獲得的補償形式是現(xiàn)金補償形式，占農(nóng)戶獲得各種補償形式的71.3％。
通過對調(diào)查數(shù)據(jù)進行交叉統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，不同性別的失地農(nóng)民所擔心的問題排序有一定的差異性。養(yǎng)老問題是不同性別農(nóng)民共同關注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點，但男性農(nóng)民在兩個問題上的反應區(qū)別不大，都表現(xiàn)為更為關注子女教育問題，女性農(nóng)民則更為關注醫(yī)療問題，對于子女教育問題女性表現(xiàn)得更有信心。
除了自我保障外，廣東失地農(nóng)民還享有由社區(qū)集體經(jīng)濟組織提供的社區(qū)保障。廣東農(nóng)村依賴社區(qū)發(fā)展，因地制宜，發(fā)展多種模式的社區(qū)保障。應當看到的是，社區(qū)保障具有積極的一面，也存在著加劇社會不平等、加劇“市場”割裂和區(qū)域發(fā)展不平衡等負面效應。因此，在社會保障發(fā)展過程中，需要政府加以積極引導、逐步完善。政府需要考慮社會保障的未來演變與發(fā)展趨勢，設計未來統(tǒng)一的社會保障體系框架，并將社區(qū)保障多種發(fā)展模式納入或置于未來統(tǒng)一的社會保障體系框架內(nèi)進行。
在向失地農(nóng)民提供正式的社會保障制度過程中，其制度安排是參照原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度而設計的。對現(xiàn)行制度的分析表明，被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度從中央政府出臺政策到成為地方政府試點，在地方政府的財政約束以及地方政府其他競爭性目標的影響下，地方政府缺乏主動提供養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在動力，即使有上級政府的推動，地方政府也僅以非常有限的投入向被征地農(nóng)民提供社會養(yǎng)老保險。出于效用*化的目標，地方政府總是將有限財政用于優(yōu)先安排促進地方經(jīng)濟發(fā)展等目標，盡量擴大地方財政收入。為改變地方政府的行為，有兩個方面的措施值得考慮：一是建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，為地方政府提供一個統(tǒng)一的制度平臺；二是改變地方政府的政績考核制度，將是否提供社會保障制度作為重要的考核內(nèi)容。
從國內(nèi)各地的實踐來看，建立失地農(nóng)民社會保障制度，政府無法回避解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護問題，而需應對農(nóng)民的風險保障需求，承擔對農(nóng)民的保障責任。政府逐步從征地交易主體回歸到政策制定者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者地位，有利于土地交易市場化和制度執(zhí)行的透明化。為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險，從制度上代替了土地對農(nóng)民的保障，降低了養(yǎng)老風險，有助于打破二元體制障礙，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。但是，各地的社會保障試點也存在許多問題：現(xiàn)有的失地農(nóng)民保障制度缺乏社會保障的特征，失地農(nóng)民社會保障制度的目標定位模糊，保障方式單一且保障水平過低。
建立失地農(nóng)民社會保障制度要切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，系統(tǒng)地保障農(nóng)民失地以后面臨的各種風險；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場為方向，農(nóng)民參加社會保障與促進就業(yè)并重；適應農(nóng)民失地后的生活和就業(yè)特點，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、有利于失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的、與城鎮(zhèn)社會保障體系相互銜接的社會保障制度。除了向失地農(nóng)民提供可承受的社會保障以外，通過土地入股增強農(nóng)民的財產(chǎn)性收入也是提高失地農(nóng)民收入的根本途徑。同時，政府還應注意對現(xiàn)行失地農(nóng)民社會保障制度進行擴展，建立一個面向所有失地農(nóng)民的社會保護體系。除了社會保險制度外，這個社會保護體系應包括社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而后者的發(fā)展同樣需要政策的優(yōu)惠與支持。另外，還應適度引導商業(yè)保險，利用商業(yè)保險機制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障。
隨著征地安置政策的變遷，特別是貨幣安置政策的出臺，失地農(nóng)民的就業(yè)問題顯得越來越重要。根據(jù)筆者的調(diào)研，廣東失地農(nóng)民的收入來源以打工收入為主，農(nóng)業(yè)收入占第二位，個體經(jīng)營收入占第三位。這與近年來全省的農(nóng)村居民收入變化的趨勢是一致的，工資性收入占據(jù)家庭收入主要的比重。但是，由于受自身條件和職業(yè)轉(zhuǎn)變成本高的影響，失地農(nóng)民的就業(yè)能力較弱，大多數(shù)很難就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)能力也非常弱。
要改變這種現(xiàn)狀必須依賴培訓。而目前的就業(yè)培訓機制主要是供給主導型，培訓針對性差，農(nóng)民認為培訓對就業(yè)沒有影響。同時，因為財政投入不足，培訓機構(gòu)沒有充分發(fā)揮作用。據(jù)筆者的調(diào)查，大部分農(nóng)民表示有技術培訓的需求，表示暫時沒有需求的僅占有效樣本的5.4％。在技術培訓需求中，以企業(yè)上崗培訓占的比例*，達36.6％，農(nóng)業(yè)技術培訓占22.4％。職業(yè)培訓的發(fā)展為部分失地農(nóng)民及其子女提供了學習機會。但目前職業(yè)培訓的供給能力仍然較為薄弱，主要面向?qū)W校招收一些應屆畢業(yè)生，向失地農(nóng)民提供培訓機會的院校仍然很少，無法滿足農(nóng)民的培訓需求。在培訓經(jīng)費方式上，一些培訓需求總量較大的地方往往又是經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地方，地方財政總量偏低，難以提供補貼支持。
從調(diào)查結(jié)果可知，失地農(nóng)民的培訓需求差異性較大，年齡、學歷、家庭背景的不同均對培訓需求有影響，特別是許多農(nóng)民已經(jīng)成家立業(yè)，要承擔家庭的經(jīng)濟責任，如果進行全日制的培訓，不但機會成本高，而且效果也難以保證。而目前的許多培訓機構(gòu)在管理上仍然按照全日制學員的方式提供培訓服務，在培訓方式和內(nèi)容上均難以滿足農(nóng)民學員的要求。
培訓政策是就業(yè)保障政策中的重點內(nèi)容，與失地農(nóng)民社會保障等政策又是緊密相連的，但就目前的政策來看，相關政策的保障措施很不完善。由于我國正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨著經(jīng)濟全球化、全球金融危機的嚴峻挑戰(zhàn)，這對于在城市化進程中處于弱勢地位的失地農(nóng)民來說無異于雪上加霜。即使他們接受了職業(yè)培訓或就業(yè)安置，也很容易再次失業(yè)。
從各地解決失地農(nóng)民問題的實踐中可以看出，一些地方政府在失地農(nóng)民就業(yè)安置與培訓方面進行了積極、有益的探索，有的為失地農(nóng)民進行免費的職業(yè)技能培訓，有的為他們提供法律咨詢服務以及城市生產(chǎn)、生活方式的培訓，提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭力，對維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，這些舉措主要停留在解決失地農(nóng)民面臨的眼前問題上，由于沒有把失地農(nóng)民的培訓與就業(yè)問題納入制度安排，短期措施發(fā)揮作用的空間相對有限。這主要有兩個原因，一是城鄉(xiāng)教育資源分配難以改變，二是短期培訓效果難以保證。
促進失地農(nóng)民就業(yè)，關鍵是為失地農(nóng)民創(chuàng)造穩(wěn)定的收人流，保障基本生活，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。除了失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念外，更重要的是加強人力資本的投資，提高其自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的能力，鼓勵失地農(nóng)民積極主動地參與市場就業(yè)競爭，以及為其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件等。增強就業(yè)能力的重點政策是由一系列政策合成的，其中包括培訓政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策、勞動力市場政策和就業(yè)保護政策等。在實施機制上，政府除了提供資金支持外，還應提供組織保證和法律保護。