前 言

當(dāng)代中國農(nóng)民工，是中國社會(huì)一個(gè)龐大的群體，不僅已是中國工人階級(jí)的主體，而且是中國工人階級(jí)的代表。他們勤勞肯干、積極有為、日日夜夜工作，但長期處于流動(dòng)中，難以享受到與城市居民一樣的城市基本公共服務(wù)。在尊重意愿的前提下，讓更多符合條件的農(nóng)民工盡早盡快落戶城鎮(zhèn)，減輕未來二次市民化的壓力，既是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，也是農(nóng)民工期盼盡快實(shí)現(xiàn)同城同權(quán)的現(xiàn)實(shí)訴求。

為此，黨中央、國務(wù)院高度重視符合條件的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，黨的十九大報(bào)告明確提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，并在十八屆五中全會(huì)上指出戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度；總理提出了推進(jìn)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的明確要求。2014年7月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的頒布實(shí)施開啟了新一輪戶籍制度改革，并多次發(fā)文要求放寬放開落戶限制。

為了了解新一輪戶籍制度改革以來農(nóng)民工落戶情況，我們從2016年以來開展了多次調(diào)查，包括全國12個(gè)省份的農(nóng)民工落戶意愿問卷調(diào)查以及洛陽、西安、蘇州、嘉興、溫州、臺(tái)州、贛州、大連、海城、薊州、張北、西寧、武威、高臺(tái)等幾十個(gè)地方的實(shí)地調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)前各城市對(duì)人才已經(jīng)放寬了落戶限制，但農(nóng)民工落戶依然是一個(gè)很大的痛點(diǎn)，想落戶的地方不讓落，讓落戶的地方不想落，長期以來大量的農(nóng)民工依然像候鳥一樣遷徙、流動(dòng)。為了破解農(nóng)民工落戶問題，在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們組織課題組開展了農(nóng)民工群體差別化落戶與實(shí)施方案研究，即如何在戶籍制度改革困境中研究探索出農(nóng)民工落戶之路。

然而，這是一項(xiàng)爭論性較大且難度極大的課題。我們大膽設(shè)想，小心求證，堅(jiān)持用事實(shí)說話，以大量的數(shù)據(jù)分析為依據(jù)，以大量調(diào)查問卷和實(shí)地調(diào)研為支撐，以突破課題的切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)為路徑，艱難地開展了以下工作：一是在分析了我國當(dāng)前戶籍制度改革基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前按照城市規(guī)模制差別化落戶政策的缺陷，構(gòu)建了農(nóng)民工差別化落戶的理論框架和劃分方案。二是開展了全國12個(gè)省份農(nóng)民工落戶的問卷調(diào)查，對(duì)當(dāng)前不同區(qū)域不同群體農(nóng)民工的特征、落戶意愿、落戶敏感性和面臨的落戶困難進(jìn)行了比較分析。三是研究提出了農(nóng)民工差別化落戶的思路和實(shí)施路徑。四是測(cè)算了農(nóng)民工差別化落戶的全國總成本、分項(xiàng)成本構(gòu)成、四類地區(qū)的成本、中央與地方的分擔(dān)成本，厘清了成本與收益的關(guān)系，構(gòu)建了多主體、長周期、可負(fù)擔(dān)落戶成本分擔(dān)機(jī)制。

經(jīng)過努力，本課題形成了以下可能屬于創(chuàng)新的地方。

，反思戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)，指出當(dāng)前按照城市規(guī)模推進(jìn)差別化落戶陷入困境，研究提出按照城市壓力 農(nóng)民工條件差異分區(qū)域分群體推進(jìn)雙重差異化落戶的設(shè)想，并分區(qū)域?qū)⑷珖?39個(gè)空間單元?jiǎng)澐譃樗念惖貐^(qū)，分群體劃分為四類人群。

第二，在大量調(diào)查問卷的基礎(chǔ)上，提出要科學(xué)看待農(nóng)民工落戶意愿問題，指出絕大多數(shù)農(nóng)民工受城市工作生活條件、公共服務(wù)和福利等優(yōu)勢(shì)吸引，政策供給不足是當(dāng)前農(nóng)民工落戶意愿不高的主要原因，如果能有效解決城市穩(wěn)定就業(yè)、住房和子女就學(xué)等問題并維護(hù)其在農(nóng)村的土地權(quán)益，農(nóng)民工落戶意愿將大幅度提升。

第三，在以大量的問卷調(diào)查為支撐，比較分析了不同區(qū)域不同群體農(nóng)民工特征、落戶意愿、落戶敏感性和落戶困難的基礎(chǔ)上，提出了分區(qū)域圍繞誰落戶、怎么落、落到哪、如何保障確定落戶策略、分群體以兩穩(wěn)定 分群體年限指標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)入條件的政策設(shè)計(jì)思路。

第四，提出了落戶策略的區(qū)域差別化。北上廣深地區(qū)要以空間換容量為突破點(diǎn)，實(shí)行重點(diǎn)突破、適度從緊、郊區(qū)為主、提升管理的落戶策略；珠三角、長三角、閩東南及天（津）大（連）烏（魯木齊）地區(qū)要以政策提能力為突破點(diǎn)，實(shí)行存量優(yōu)先、漸次放開、全域承接、加大傾斜的落戶策略；其他中央直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市要以創(chuàng)新強(qiáng)保障為突破點(diǎn)，實(shí)行存量為主、適度寬松、分級(jí)引導(dǎo)、省域統(tǒng)籌落戶策略；其余地級(jí)市（州、盟）要以激勵(lì)增意愿為突破點(diǎn)，實(shí)行全面放開、取消門檻、市縣為主、增強(qiáng)承載落戶策略。

第五，測(cè)算了我國不同類型地區(qū)農(nóng)民工落戶的成本及構(gòu)成，構(gòu)建了多主體、長周期、可負(fù)擔(dān)的農(nóng)民工差別化落戶成本分擔(dān)機(jī)制；并針對(duì)當(dāng)前廣受詬病的農(nóng)民工落戶的隱形門檻問題，提出了建立全國統(tǒng)一公開的戶籍遷移信息化平臺(tái)等建議。

在研究過程中，課題組成員專業(yè)分工與團(tuán)隊(duì)協(xié)作相結(jié)合，對(duì)框架結(jié)構(gòu)和主要結(jié)論反復(fù)討論，謹(jǐn)慎求證。課題研究也多次征詢專家意見，并得到許多專家學(xué)者的大力支持和積極幫助。感謝國家發(fā)展改革委中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院眾多學(xué)術(shù)委員會(huì)專家的真知灼見和悉心指導(dǎo)，感謝史育龍、申兵、肖金成作為課題顧問在課題框架設(shè)計(jì)和觀點(diǎn)論證方面提出了建設(shè)性指導(dǎo)意見。感謝國家發(fā)展改革委規(guī)劃司、中華全國總工會(huì)、重慶經(jīng)濟(jì)研究院及各調(diào)研地方在調(diào)查研究中給予的大力幫助。在后期的研究中，本課題也得到清華大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究院開放基金課題（No. K-17011-01) 的資助。

本課題研究成果曾提交國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部門參閱，其中有6篇報(bào)告獲得國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和國家發(fā)展改革委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示，課題成果的部分觀點(diǎn)先后在《中國軟科學(xué)》《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》《中國發(fā)展觀察》《人口與經(jīng)濟(jì)》《經(jīng)濟(jì)縱橫》《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》等學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表。本課題獲得了2017年度國家發(fā)展改革委優(yōu)秀成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)、2017年度國家發(fā)展改革委中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)，調(diào)研報(bào)告獲得國家發(fā)展改革委中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告二等獎(jiǎng)。

本書各章執(zhí)筆人分別為：章 胡杰成、劉保奎、歐陽慧；第二章 歐陽慧；第三章 劉保奎、張燕、鄧蘭燕；第四章 歐陽慧、李智、李愛民；第五章 鄧蘭燕；第六章 歐陽慧、鄒一南；第七章 張燕；第八章 滕飛；第九章 胡擁軍；第十章 李愛民。全書由歐陽慧進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和修改定稿，調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)與分析由胡杰成、相偉完成。

本課題遵循原始原創(chuàng)宗旨，力求在前人研究的基石上再邁進(jìn)一步。在研究中，我們也深刻地體味到了來自農(nóng)民工底層的吶喊。我們盡力而為，但因受能力和時(shí)間所限，仍有諸多不足之處，有待更深入的思考和論證。希望各位專家及讀者不吝賜教，批評(píng)指正。