使“主賣官爵，臣賣智力”，從此國君可以隨時任免各級官吏。其次，戰(zhàn)國時建立了公文使用符璽的制度。官吏任免以璽為憑，任職時發(fā)給，免職時收回。給予將帥的命令，以符為憑，譬如虎符用于軍隊的征調(diào)，只有兩爿虎符合榫，將軍方可帶兵出征。秦國規(guī)定用兵在50人以上者，必須會合王符。還有“節(jié)”，原以竹節(jié)制成，上刻銘文。
    戰(zhàn)國時以青銅鑄之，以若干“節(jié)”合成竹節(jié)之狀，作為通行證。符璽等遂成為君主權(quán)力的象征。再次，廢除了世卿世祿之制，建立了官吏的選任制度。第四，確立了考核官吏的方法。最后，建立了巡視地方和和監(jiān)察官員的制度。
    官僚制度的形成還關(guān)乎到士階層的問題。士在宗法分封制中處于底層，是最下級的貴族。他們擁有自己的土地，平時一般以學為事。士的種類，在古代典籍的記載中多達幾十種，大致可分為武士和文士。最初武士較多，有統(tǒng)馭平民的權(quán)利，同時也有手執(zhí)兵戈保衛(wèi)社稷的義務②。自學術(shù)下移，私學興起之后，文士漸增。春秋時期的諸侯和卿大夫們?yōu)榱撕葱l(wèi)和擴大自己在各方面的利益，日益重視人才的選拔和任用，很多諸侯、卿大夫爭相招賢納士，廣攬人才，以圖鞏固自己的階級基礎(chǔ)。像介之推、狐偃、趙衰、賈佗、管仲、鮑叔等人在當時的政壇上都有很大的影響，直接或間接影響到所在諸侯國家的運祚修短。還有一些士，雖然沒有什么政聲，在文化上卻作出了極大的成就，諸如孔門師生等。戰(zhàn)國時期，社會變革加劇，社會各等級也隨之加速分化，一些中高層貴族在破落后降為士，也有一些平民因各種際會改變身份上升為士。士的流動性比較大，相當多的一部分士游走于列國之間，以出賣自己的勇力和智慧建功立業(yè)，他們成為新興的官僚隊伍中非常重要的組成部分，他們的活動對于當時的政局，遠較春秋之時來得大。前文所述秦國所用“客卿”均為士，為秦政統(tǒng)一全國立下了汗馬功勞。像吳起、公孫鞅、龐涓、孫臏、寧越、蘇秦、杜赫、張儀、樂毅、范雎，樓緩，蔡澤、藺相如、廉頗、李牧、王翦、李斯等士，在列國中擔任各類重要的文武官職，名傳天下。一些貴族和顯宦諸如戰(zhàn)國四公子和呂不韋等人，皆以養(yǎng)士著稱，士成為官僚隊伍的最穩(wěn)固的智力因素，蘊含著十分雄厚的后備力量。因此，士階層的活動也成為官僚制度產(chǎn)生的一個重要原因。
    綜上，官僚制度的構(gòu)成要素是：君主成為真正的政治核心，他要通過使用符璽下達各類命令，這是專制者強力推行自己意志的常用方式。君主不再分封臣下，而是廢除世卿世祿制度，通過由自己選任的官員層層遞下，對全國城鄉(xiāng)進行管理。這些官員當然沒有封地，最多只有“食邑”，皆為流官。官員必須接受來自國君的或聽命于國君的專門機構(gòu)的定期或不定期的考核以及多種形式的監(jiān)察。如此，官員必須服從君主，否則隨時都會受到處分，包括免職和戕殺。所以，官僚制度是按照職能和職位分工、分層管理原則建立起來的行政權(quán)力體系，其最大特點是只對上級負責。