旅游經(jīng)營者在旅游活動中擅自變更行程安排 嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任 ——甲旅行社訴某市文化和旅游局行政處罰案 【案件基本信息】 1.裁判書字號 北京市第三中級人民法院（2020）京03行終409號行政判決書 2.案由：行政處罰糾紛 3.當(dāng)事人 原告（上訴人）：甲旅行社 被告（被上訴人）：某市文化和旅游局（以下簡稱市文旅局） 【基本案情】 2018年11月14日，多人先后向被告提交《舉報信》及相關(guān)材料，反映原告、乙旅行社、丙旅行社在共同組織的“9月27日—10月9日歐洲13日游輪之旅”活動中擅自變更旅游行程，嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益。2018年11月15日，被告決定立案查處。 2018年11月19日，被告對涉案旅游行程的帶團(tuán)領(lǐng)隊張某進(jìn)行詢問并制作《詢問筆錄》，張某在筆錄中陳述，其系涉案旅游行程的帶團(tuán)領(lǐng)隊，在2018年9月28日到達(dá)巴黎以后，原告通知原來的游輪取消；第二天原告向張某說了新的方案，說船方換了一個船，換了一個港口，從6晚7天變成了4晚5天，航線也發(fā)生了改變，兩晚的住宿是從原來的船上換到了斯特拉斯堡；游客不同意新的方案，經(jīng)與原告協(xié)調(diào)，入住了原定的酒店，臨時派車安排去了阿姆斯特丹。原告與游客在賠償數(shù)額上未達(dá)成一致意見。 2018年11月30日，被告對乙旅行社同業(yè)部經(jīng)理王某某進(jìn)行詢問并制作《詢問筆錄》，王某某在筆錄中陳述，游客林某等8人是與乙旅行社簽訂的涉案旅游行程合同，由原告實際履行，變更行程這件事直到行程結(jié)束都沒有收到原告的通知。 2018年12月4日，被告對丙旅行社法定代表人杜某進(jìn)行詢問并制作《詢問筆錄》，其陳述，游客陳某某與丙旅行社簽訂合同，由原告實際履行，至今為止原告也沒有給丙旅行社合理的解釋說明。 2018年12月14日，被告對原告法定代表人曹某進(jìn)行詢問并制作《詢問筆錄》，曹某在筆錄中陳述，涉案旅游行程成團(tuán)后是由原告實際出團(tuán)，原告在2018年9月27中午收到船方的郵件，當(dāng)時這個團(tuán)的簽證和機票已經(jīng)出了，沒辦法調(diào)整，如果取消會有更大的損失，所以原告綜合考慮整個行程的完整度和游客的利益，積極協(xié)調(diào)，最后船方協(xié)調(diào)更換了另外一艘4晚5天的船，剩下兩晚的住宿船方安排了路上的酒店。后因為客人不同意又緊急預(yù)定了兩晚客人要求的科隆的酒店，從整個成本來看其實原告付出了更多，努力去補救了；原告站在游客和其他旅行社的角度考慮選擇制訂了最佳的方案安排。 2018年12月28日，被告作出《行政處罰事先告知書》。隨后，原告提交《關(guān)于市文旅局對我社“行政處罰事先告知書”的申訴》。2019年1月8日，被告作出《聽證告知書》。隨后，原告向被告提交《聽證申請》。2019年1月17日，被告作出《聽證通知書》及《聽證公告》。2019年1月25日，被告對原告處罰案舉行聽證會。2019年3月18日，被告作出《行政處罰決定書》（以下簡稱《處罰決定書》），認(rèn)定原告在旅游行程中擅自變更旅游行程安排，嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益的行為，違反了《中華人民共和國旅游法》第六十九條第一款的規(guī)定，依據(jù)該法第一百條第一項的規(guī)定，給予原告罰款十萬元并責(zé)令停業(yè)整頓二個月的行政處罰。原告不服，遂成訟。 【案件焦點】 原告是否在旅游行程中擅自變更了旅游行程安排以及是否嚴(yán)重?fù)p害了旅游者的權(quán)益。 【法院裁判要旨】 北京市朝陽區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：第一，原告是否在旅游行程中擅自變更了旅游行程安排的問題。首先，旅游者與旅游經(jīng)營者簽訂旅游合同的決定因素在于該項旅游產(chǎn)品的旅游行程安排是否滿足旅游者對此次旅游活動的價值需求。旅行社應(yīng)當(dāng)按照旅游合同的約定履行義務(wù)，不得擅自變更旅游行程安排。其次，旅游法第六十七條規(guī)定，因不可抗力或者旅行社、履行輔助人已盡合理注意義務(wù)仍不能避免的事件，影響旅游行程，造成合同不能完全履行的，旅行社經(jīng)向旅游者作出說明，可以在合理范圍內(nèi)變更合同；旅游者不同意變更的，可以解除合同。本案中，原告在未將不可抗力事由告知旅游者及其他組團(tuán)社的情況下，私自與船方協(xié)商，造成游覽活動減少、游覽時間縮短。原告直至2019年9月28日即旅游者已到法國、旅游行程已經(jīng)開始的情況下，才通過旅行團(tuán)領(lǐng)隊向旅游者進(jìn)行告知，屬于超越權(quán)限自作主張的行為。最后，即使如原告所述，存在涉案旅游活動的往返機票及當(dāng)?shù)鼐频�、用車等費用已全額付款，因不可抗力不可退還的情況，也應(yīng)由旅游者自行決定是變更旅游行程還是解除旅游合同，旅游經(jīng)營者無權(quán)代替旅游者進(jìn)行權(quán)益判斷。 第二，原告擅自變更旅游行程安排的行為是否嚴(yán)重?fù)p害了旅游者權(quán)益的問題。首先，作為普通消費者，能夠選定某項旅游產(chǎn)品，并最終與旅游經(jīng)營者簽訂旅游合同，一般取決于該項旅游產(chǎn)品包括旅游目的地的游覽地點、游覽方式以及相應(yīng)的交通、住宿等核心內(nèi)容。上述核心內(nèi)容如果未經(jīng)旅游者同意而進(jìn)行了變更，勢必造成旅游活動的品質(zhì)降低、旅游者的旅游目的和價值無法實現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了旅游者權(quán)益。其次，涉案旅游活動系涉及多個國家、多個旅游地點、多種交通工具的境外旅游活動，旅游行程是否變更了核心內(nèi)容，造成游覽活動減少、游覽時間縮短等、是否由此嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益，具有專業(yè)性及復(fù)雜性。對此，法院應(yīng)尊重旅游主管部門在專業(yè)領(lǐng)域的首次行政判斷權(quán)。本案中，被告作為旅游主管部門，結(jié)合涉案旅游活動的行程變更內(nèi)容、造成的后果及旅游者的接受程度等，認(rèn)定原告的行為嚴(yán)重?fù)p害了旅游者權(quán)益，并無不妥。 北京市朝陽區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決如下： 駁回原告的訴訟請求。 二審法院同意一審法院裁判意見。 【法官后語】 本案的核心問題在于如何理解《中華人民共和國旅游法》第一百條第一項——在旅游行程中擅自變更旅游行程安排，嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益。對此存在兩種不同的觀點：一種觀點即本案判決所采用的觀點，認(rèn)為在旅游行程中擅自變更旅游產(chǎn)品的核心內(nèi)容，造成了對旅游者權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害，除應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)對破壞市場秩序的行政責(zé)任；另一種觀點認(rèn)為，本案雖存在擅自變更旅游行程安排的情形，但并未構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益。理由如下：首先，旅游主管部門作為行政監(jiān)管機關(guān)對旅游市場主體違法行為進(jìn)行處罰的前提是旅游市場主體的違法行為構(gòu)成了對旅游市場秩序的破壞，因此在判斷是否構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益時應(yīng)當(dāng)考慮是否同時造成了對旅游市場的破壞；其次，本案原告甲旅行社雖然對旅游產(chǎn)品的核心內(nèi)容進(jìn)行了擅自變更，但是并非原告主觀故意進(jìn)行變更，而是存在不可抗力的因素，并且在事后進(jìn)行了積極補救，因此并未嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益，也并未造成對旅游市場秩序的破壞，旅游者對于旅游公司未按約定履行的行為應(yīng)當(dāng)通過要求承擔(dān)違約責(zé)任進(jìn)行救濟(jì)。 針對上述不同觀點，筆者同意本案判決所采用的觀點。筆者認(rèn)為，兩種觀點的分歧在于如何判斷在旅游行程中擅自變更旅游行程安排、是否造成旅游者權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害。對于該條法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進(jìn)行考慮： 一是從旅游法制定的背景及立法目的來看，我國制定專門的旅游法是為治理我國旅游業(yè)的快速發(fā)展帶來的旅游市場的亂象，其立法目的在于保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益、規(guī)范旅游市場秩序等。旅游者旅行目的的實現(xiàn)依賴于旅游經(jīng)營者依約履行義務(wù)，旅游經(jīng)營者在旅游行程中如果利用其優(yōu)勢地位擅自變更旅游行程安排，造成旅游者權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害，勢必會對旅游市場秩序產(chǎn)生不良影響。為平衡旅游者和旅游經(jīng)營者之間的不平等地位，該法的法律責(zé)任部分對旅游經(jīng)營主體的該類違法行為規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，以此維護(hù)旅游者的合法權(quán)益并規(guī)范旅游市場秩序。 二是對于是否應(yīng)當(dāng)考慮旅游經(jīng)營者的主觀過錯程度，首先，旅游法明確規(guī)定了出現(xiàn)不可抗力等因素導(dǎo)致旅游合同無法履行時，旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)如實說明，由旅游者決定是否進(jìn)行變更或者解除合同；其次，《中華人民共和國旅游法》第一百條第一項規(guī)定的是旅游經(jīng)營者有“擅自”的行為，“擅自”即超越權(quán)限自作主張，主觀上屬于明知，因此旅游經(jīng)營者對旅游行程安排擅自變更，使用不可抗力進(jìn)行主觀無過錯的抗辯無法成立。 三是旅游者權(quán)益是否造成了嚴(yán)重?fù)p害的判斷應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，“嚴(yán)重”屬于程度判斷，具有一定的裁量空間。因此，在司法審查階段，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在尊重旅游監(jiān)管部門初步判斷的基礎(chǔ)上，審查旅游監(jiān)管部門作出的認(rèn)定是否具備一定的合理性。 具體到本案而言，本案中原告雖主張不可抗力因素導(dǎo)致行程改變，但是其自作主張變更行程安排，導(dǎo)致旅游者被迫接受變更后的行程，并且實際造成了游覽路線、游覽時間等核心要素的變化，被告據(jù)此認(rèn)定屬于嚴(yán)重?fù)p害旅游者合法權(quán)益具有一定的合理性，并且原告的該種行為屬于對行政法規(guī)范的違反，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。 編寫人：北京市朝陽區(qū)人民法院 唐偉偉 李丹丹