序言：公共行政研究的批判與想象

作為現(xiàn)代學(xué)科建制的公共行政學(xué)，植根于美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代國(guó)家政治現(xiàn)代化的改革歷史中，威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》和在之后成立的紐約市政研究所，被視為公共行政學(xué)誕生的兩個(gè)源頭。誕生于美國(guó)的現(xiàn)代公共行政學(xué)科，也是歐陸行政學(xué)同美國(guó)憲制精神、政治文化傳統(tǒng)、社會(huì)治理基本方式結(jié)合的結(jié)果�，F(xiàn)代公共行政學(xué)關(guān)注的問(wèn)題、提出的理論解釋、使用的研究方法和作為基礎(chǔ)的哲學(xué)體系，有著雙重性質(zhì)：一方面，現(xiàn)代公共行政學(xué)具有濃厚的美國(guó)特色，美國(guó)分散治理的都鐸政體傳統(tǒng)同歐陸集中統(tǒng)一的現(xiàn)代化政治的內(nèi)在張力，是美國(guó)公共行政學(xué)理論變遷的基本動(dòng)力，公共行政學(xué)討論的問(wèn)題，有相當(dāng)一部分是植根于美國(guó)政治和文化傳統(tǒng)中的；另一方面，公共行政學(xué)不僅僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)公共生活和治理實(shí)踐的客觀反映，也是一種政治和治理實(shí)踐�，F(xiàn)代公共行政學(xué)固然具有美國(guó)政治傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)底色，但也具有一般現(xiàn)代化的內(nèi)涵。隨著美國(guó)成為現(xiàn)代化的主導(dǎo)國(guó)家，美國(guó)的社會(huì)科學(xué)理論，包括公共行政學(xué)，成為世界各國(guó)具有支配性意義的元理論，世界各國(guó)公共行政理論發(fā)展和公共行政實(shí)踐也有美國(guó)公共行政理論和實(shí)踐的影子。

了解現(xiàn)代公共行政學(xué)具有的雙重性質(zhì)是開(kāi)展公共行政學(xué)批判、想象公共行政研究的未來(lái)的前提。發(fā)展至今的現(xiàn)代公共行政學(xué)，更多地展現(xiàn)出了普遍性的一面，而公共行政學(xué)面臨的困境也是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)所面對(duì)的。總體來(lái)看，作為社會(huì)科學(xué)建制的公共行政學(xué)以自然科學(xué)化作為發(fā)展方向，產(chǎn)生了兩個(gè)后果：一是公共行政理論與公共行政實(shí)踐的脫節(jié)，公共行政研究愈發(fā)沉溺于理論和方法的世界中，對(duì)真實(shí)的行政和治理實(shí)踐缺乏關(guān)心，甚至將其視為佐證理論正確性的經(jīng)驗(yàn)材料，拒斥否定理論正確性的反例；二是公共行政理論的異化，社會(huì)科學(xué)理論有兩副面孔，一副面孔是建制性、辯護(hù)性的面孔，而另一副則是創(chuàng)新的、辯證的和批判的面孔。對(duì)于社會(huì)科學(xué)理論而言，反映所謂的客觀現(xiàn)實(shí)是重要的，但更為重要的是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的批判和對(duì)未來(lái)美好公共生活的想象。當(dāng)公共行政理論更多地關(guān)注理論正確性的辯護(hù)，就意味著公共行政理論放棄了批判和反思，使得公共行政理論醉心于將行動(dòng)者物化，從真實(shí)的行政和治理實(shí)踐中抽離出來(lái)，成為純粹的研究對(duì)象，加以預(yù)測(cè)和操控，意圖通過(guò)形式化的程序和手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)研究對(duì)象的改造和控制。

公共行政理論脫離實(shí)踐和自身的異化正是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)發(fā)展困境的寫(xiě)照。現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)懸浮在日常生活之上，單向度地界定和言說(shuō)日常生活，日常生活喪失了話語(yǔ)權(quán)，甚至被現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)逐步邊緣化。社會(huì)科學(xué)異化為現(xiàn)代性體制的積極維護(hù)者而不是現(xiàn)代性體制自我革命的指路人�，F(xiàn)代公共行政學(xué)亦然，它以不斷的裁剪或邊緣化不符合理論假設(shè)的現(xiàn)實(shí)行政和治理實(shí)踐為代價(jià)，不斷追求理論體系的精致化、合理化，使得公共行政理論逐步成為一個(gè)不斷驗(yàn)證現(xiàn)代性體制合法性的形而上學(xué)。公共行政理論以及現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的形而上學(xué)化，體現(xiàn)著現(xiàn)代社會(huì)不平等的意識(shí)形態(tài)，即日常生活和行動(dòng)者言說(shuō)資格的被剝奪和言說(shuō)能力的被忽視、被限制。

公共行政學(xué)和公共行政理論自身的形而上學(xué)化，是自身異化的體現(xiàn)。公共行政理論在異化的同時(shí)，也面對(duì)著來(lái)自日常生活、行政和治理實(shí)踐的持續(xù)反抗。這一持續(xù)反抗在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)代更為激烈。當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)代有著多種指稱：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、信息社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)或者晚期資本主義社會(huì)等。四個(gè)主要指稱雖然側(cè)重不同，但都表明了社會(huì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來(lái)自于被邊緣化乃至不被承認(rèn)的日常生活和行動(dòng)者的覺(jué)醒。他們借助去中心化的現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播方式?jīng)_破理論對(duì)日常生活界定和言說(shuō)的壟斷，訴說(shuō)著自己的經(jīng)驗(yàn)，表達(dá)著自己的不滿，通過(guò)對(duì)自身體驗(yàn)的符號(hào)化和廣場(chǎng)化，意圖改變言說(shuō)權(quán)利被限制、言說(shuō)渠道被阻礙、言說(shuō)能力不被承認(rèn)的現(xiàn)狀，這就帶來(lái)了同異化的社會(huì)科學(xué)理論和意識(shí)形態(tài)的激烈沖突。對(duì)公共行政理論發(fā)展和變遷來(lái)說(shuō)，這一激烈沖突展現(xiàn)為公共行政學(xué)的合法性（身份）危機(jī)：公共行政學(xué)是否應(yīng)當(dāng)是一門(mén)科學(xué)？公共行政學(xué)能否成為一門(mén)學(xué)科？公共行政學(xué)能否解決公共實(shí)踐問(wèn)題？公共行政學(xué)的核心價(jià)值是什么？公共行政學(xué)圍繞這四個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論使得公共行政學(xué)難以成為，也無(wú)須成為具有自然科學(xué)范式意義上的理論體系。公共行政學(xué)內(nèi)部的理論叢林狀態(tài)是社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代沖突在學(xué)科內(nèi)部的表現(xiàn)，被邊緣化的哲學(xué)體系、視角、理論和方法不斷向占據(jù)支配性地位的理論范式發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，從自然科學(xué)和人文社會(huì)科學(xué)本質(zhì)不同還是基本一致到公共行政學(xué)是否應(yīng)當(dāng)滿足于現(xiàn)代性學(xué)科建制要求，再到公共行政學(xué)是否真的能夠?qū)�公共�?shí)踐有所裨益，并深入到了對(duì)公共行政學(xué)價(jià)值皈依的展現(xiàn)和批判。公共行政學(xué)的理論多元、觀點(diǎn)的相互激蕩不是公共行政學(xué)行將就木的表現(xiàn)，而是公共行政學(xué)試圖擺脫異化困境而不斷努力的生命狀態(tài)。在這一轉(zhuǎn)型時(shí)代下，公共行政學(xué)如何去除自身的特權(quán)，更為平等而非自我地承認(rèn)并傾聽(tīng)來(lái)自行政和治理實(shí)踐的混雜的聲音、欣賞和反思斑駁的日常生活圖畫(huà)、共同表達(dá)對(duì)美好公共生活的想象，正是公共行政學(xué)、公共行政理論的時(shí)代使命。

因此，重新回顧公共行政學(xué)的理論發(fā)展史，目標(biāo)不是從中尋章摘句、為作為現(xiàn)代社會(huì)學(xué)科建制的公共行政學(xué)修補(bǔ)漏洞、為現(xiàn)代性社會(huì)建制搖旗吶喊，而是深刻挖掘并分析公共行政學(xué)科理論發(fā)展的起點(diǎn)、邏輯，分析不同研究路徑的哲學(xué)體系、辯護(hù)的政治目標(biāo)、價(jià)值導(dǎo)向和倫理規(guī)則。在現(xiàn)代化進(jìn)程和現(xiàn)代社會(huì)面臨危機(jī)的歷史脈絡(luò)和時(shí)空背景下，展現(xiàn)公共行政理論的發(fā)展歷程；對(duì)公共行政理論發(fā)展歷程進(jìn)行現(xiàn)代性的批判；挖掘在舊的公共行政理論里具有蓬勃生命力的觀念和思想，將這些觀念和思想系統(tǒng)化，成為引領(lǐng)轉(zhuǎn)型時(shí)代方向的新的公共行政理論的支撐點(diǎn)，促使公共行政學(xué)自我啟蒙、自我批判、自我反思。

公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展受到兩個(gè)方面的影響：其一是實(shí)踐的影響。美國(guó)社會(huì)的需要是現(xiàn)代公共行政學(xué)科得以產(chǎn)生的助產(chǎn)士，而公共行政學(xué)的真正母體是傳統(tǒng)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。這一社會(huì)轉(zhuǎn)型在公共行政學(xué)中以政治行政二分原則來(lái)體現(xiàn)。因此，公共行政學(xué)理論的變遷始終是圍繞著政治行政二分展開(kāi)的，對(duì)政治行政二分原則的看法差異牽引著不同公共行政研究路徑辯護(hù)的政治目標(biāo)，是其價(jià)值導(dǎo)向和倫理規(guī)則的基礎(chǔ)。

其二是理論方面的影響。公共行政學(xué)與現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)形成于同一歷史時(shí)期。如果僅僅就現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)意義上來(lái)看，公共行政學(xué)與其他社會(huì)科學(xué)相比，并不年輕。但是，公共行政學(xué)在觀點(diǎn)上植根于當(dāng)時(shí)的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)，而在理論體系形成的基礎(chǔ)，公共行政學(xué)和當(dāng)時(shí)的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)一樣，都植根于特定的哲學(xué)體系中。公共行政學(xué)理論上的爭(zhēng)議不僅僅單純從政治實(shí)踐出發(fā)，也受到哲學(xué)體系的影響，這一影響突出地表現(xiàn)在公共行政學(xué)理論體系的邏輯起點(diǎn)人性假設(shè)上。人性假設(shè)是對(duì)人的存在的哲學(xué)規(guī)定，對(duì)人動(dòng)機(jī) 行為或者價(jià)值 行動(dòng)的道德表達(dá)、倫理規(guī)則，以此為基礎(chǔ)，社會(huì)科學(xué)構(gòu)建出了一整套的理論體系和相應(yīng)的制度安排、政策設(shè)計(jì)。公共行政理論從人性假設(shè)分類(lèi)來(lái)看，總體上分為了人性惡假設(shè)的公共行政研究管理主義路徑和人性善假設(shè)的公共行政研究憲制主義路徑。這兩種研究路徑的差異不僅僅是在對(duì)人性的看法不同，更植根于其所持的哲學(xué)觀的根本差異。

公共行政實(shí)踐導(dǎo)向和理論基礎(chǔ)共同形塑著公共行政理論的基本樣貌，公共行政的變遷也由這兩個(gè)方向來(lái)引導(dǎo)。圍繞著實(shí)踐層面上的政治行政二分原則變遷的回應(yīng)和理論層面的人性假設(shè)激烈交鋒，整個(gè)公共行政理論經(jīng)歷了從公共行政研究管理主義路徑和公共行政研究憲制主義路徑對(duì)勘，到治理實(shí)踐和治理理論艱難地為兩者搭建起一座脆弱的橋梁的歷程。公共行政的理論發(fā)展正如19 世紀(jì)末到21 世紀(jì)的人類(lèi)社會(huì)的劇烈變遷一般，傳統(tǒng)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型使得去政治的公共行政管理主義研究路徑得以形成；工業(yè)社會(huì)到后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型則使得將政治帶回來(lái)的公共行政研究憲制主義路徑和后現(xiàn)代主義公共行政理論獲得了正面的形象；治理理論和實(shí)踐則意味著公共行政理論進(jìn)入到一個(gè)重新界定政治的階段，公共行政研究管理主義路徑不再逃避于政治，而試圖在其理論基礎(chǔ)之上重新界定政治，公共行政研究憲制主義路徑則堅(jiān)持既往的政治觀點(diǎn)。后現(xiàn)代主義公共行政理論力圖突破前兩者對(duì)政治的壟斷，形成對(duì)政治的新看法。

因此，公共行政理論的回顧就是批判和展開(kāi)想象的過(guò)程。作為批判的過(guò)程，公共行政理論的批判以公共行政實(shí)踐指向政治行政二分原則作為政治批判的對(duì)象，指出政治行政變遷的理論面向和制度面向，討論政治行政二分原則與現(xiàn)代社會(huì)的制度性聯(lián)系；公共行政理論的批判需要哲學(xué)的反思，這一反思以公共行政人性假設(shè)為要，指出人性善惡假設(shè)各自哲學(xué)基礎(chǔ)與理論后果，展現(xiàn)出實(shí)踐智慧作為公共行政理論新內(nèi)核的重要性和可行性。公共行政的政治批判和哲學(xué)反思構(gòu)成了重講公共行政理論故事的論部分，而史則由對(duì)公共行政研究管理主義路徑、公共行政憲制主義研究路徑、治理理論與實(shí)踐的批判性分析構(gòu)成。公共行政理論批判性考察通過(guò)史論結(jié)合，力圖在公共行政理論發(fā)展的歷史細(xì)節(jié)中，展現(xiàn)出公共行政理論變遷的總體敘事和未來(lái)發(fā)展指向。這一總體敘事具體表述為公共行政概念的去政治和公共行政理論的學(xué)科構(gòu)建焦慮。這一總體敘事可以總結(jié)為公共行政理論對(duì)現(xiàn)代社會(huì)不平等本質(zhì)和異化現(xiàn)象的形而上學(xué)改造；而未來(lái)發(fā)展指向具體表述為公共治理對(duì)政治的重新謀劃和超越學(xué)科建制、邁向建構(gòu)理論的開(kāi)放性公共行政研究路徑。這一未來(lái)發(fā)展指向可以概括為公共行政理論對(duì)現(xiàn)代社會(huì)不平等本質(zhì)的批判，對(duì)異化現(xiàn)象的回應(yīng)和關(guān)切，以實(shí)踐智慧拒斥形而上學(xué)，實(shí)現(xiàn)公共行政理論的新發(fā)展。