黨的十九屆四中全會(huì)通 過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和 完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理 能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的 決定》，明確對(duì)“堅(jiān)持和完 善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、強(qiáng)化 對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約” 作出部署，這不僅體現(xiàn)了黨 中央將國(guó)家反腐敗工作納入 國(guó)家制度和治理體系的戰(zhàn)略 考量，也表明了黨中央對(duì)新 時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作的高度重 視。國(guó)家監(jiān)察體制改革的初 衷在于全面監(jiān)督公權(quán)力的依 法、依規(guī)行使，正如習(xí)近平 總書(shū)記所言，“權(quán)力監(jiān)督的 目的是保證公權(quán)力正確行使 ……既要管住亂用濫用權(quán)力 的瀆職行為，又要管住不用 棄用權(quán)力的失職行為，整治 不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、 假作為，注意保護(hù)那些敢于 負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)作為的干部 ”。因此，權(quán)力的監(jiān)督與制 約應(yīng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層面的目 標(biāo)：一方面，通過(guò)國(guó)家政權(quán) 機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力 行使時(shí)的相互牽制，通過(guò)國(guó) 家專(zhuān)責(zé)的獨(dú)立監(jiān)督部門(mén)，實(shí) 現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職 人員的監(jiān)察；另一方面，可 以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督與 靈活高效的權(quán)力行使，即平 衡監(jiān)察委員會(huì)的職能權(quán)限與 權(quán)力邊界。面對(duì)時(shí)下監(jiān)察體 制改革逐漸向縱深發(fā)展，制 度效能需要轉(zhuǎn)化為制度紅利 并得以逐漸完善和穩(wěn)定，這 成為我們亟須研究的重大課 題。 作為一項(xiàng)重大的政治改 革，國(guó)家監(jiān)察體制改革的路 徑在于通過(guò)重新配置國(guó)家權(quán) 力，創(chuàng)設(shè)國(guó)家獨(dú)立的監(jiān)察權(quán) ，形成立法權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān) 察權(quán)和行政權(quán)“四位一體”的 新國(guó)家政治結(jié)構(gòu)，改革的重 點(diǎn)則在于如何在保障有效監(jiān) 督的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法 律體系之間的銜接共融。從 2016年11月監(jiān)察體制改革 率先在北京市、山西省、浙 江省三地進(jìn)行改革試點(diǎn)，到 同年12月****通過(guò)三地 改革試點(diǎn)的決定，我們能夠 看出此次改革采取了試點(diǎn)實(shí) 踐先行、法律保障在后的做 法，這為改革伊始可能出現(xiàn) 的偏差與不適留出修正余地 ，但也同時(shí)埋下隱患，即缺 乏憲法保障的政治行為的合 憲性問(wèn)題；再?gòu)牧?xí)近平總書(shū) 記在黨的十九大報(bào)告中明確 作出深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 、將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)的 戰(zhàn)略部署，中共中央辦公廳 、****先后印發(fā)在全國(guó) 推開(kāi)試點(diǎn)方案的《通知》《 決定》，在此階段全面實(shí)現(xiàn) 了全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察 委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員轉(zhuǎn) 隸，監(jiān)察體制改革的職權(quán)設(shè) 置與人員配置初步完成。 2018年3月，十三屆全國(guó)人 大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案 和監(jiān)察法，至此，監(jiān)察委員 會(huì)的憲法地位得以確立，標(biāo) 志中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制初 步形成。 然而，應(yīng)然效力的發(fā)揮 并不能自行產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的效能 。國(guó)家專(zhuān)責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能 定位決定了監(jiān)察委員會(huì)將嚴(yán) 格履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的 職權(quán)，而面對(duì)改革之后猛增 的受監(jiān)督群體，監(jiān)察部門(mén)如 何進(jìn)行全方位的監(jiān)督？如何 依法行使調(diào)查權(quán)限以及配置 的十二項(xiàng)具體措施？如何區(qū) 別作出違紀(jì)違規(guī)、職務(wù)違法 、職務(wù)犯罪的處置決定？要 化解監(jiān)察體制改革時(shí)下監(jiān)察 體制改革的困境，需要從職 能定位和法律邏輯兩個(gè)方面 進(jìn)行考量。 首先，從職能配置來(lái)看 ，監(jiān)察委員會(huì)的首要職能是 監(jiān)督，而且是黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó) 家監(jiān)督的同向運(yùn)行�！吨腥A 人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下 簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）的內(nèi)容邏 輯體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)“對(duì)人監(jiān) 督”原則，將監(jiān)督對(duì)象規(guī)定 為所有行使公權(quán)力的公職人 員，包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)， 人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員 會(huì)機(jī)關(guān)，人民政府，監(jiān)察委 員會(huì)，人民法院，人民檢察 院，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議 各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)，民主黨派 機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的 公務(wù)員，以及參照《中華人 民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的 人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者 受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公 共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的 人員，國(guó)有企業(yè)管理人員， 公辦的教育、科研、文化、 醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從 事管理的人員，基層群眾性 自治組織中從事管理的人員 ，以及其他依法履行公職的 人員。面對(duì)如此大體量的監(jiān) 督對(duì)象，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有 效性和全覆蓋的問(wèn)題是監(jiān)察 委員會(huì)面臨的困境之一。同 時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)專(zhuān)責(zé)監(jiān)督的 職能定位，如何處理與人大 及其常委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，面 對(duì)人大代表的多重身份、多 種職能時(shí)，哪些應(yīng)該屬于監(jiān) 察范圍，而哪些不能由監(jiān)察 機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督干預(yù)，都是監(jiān) 察委員會(huì)實(shí)踐中非常棘手的 難題。監(jiān)察機(jī)關(guān)只有先實(shí)現(xiàn) 內(nèi)部職能的平衡，立足于監(jiān) 督這一首要職能，關(guān)注“關(guān) 鍵領(lǐng)域”，緊盯“關(guān)鍵職能” ，才能化解監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部職 能平衡配置的難題。 其次，從監(jiān)察體制改革 的法律邏輯來(lái)看，時(shí)下形成 的以《監(jiān)察法》為監(jiān)察基本 法的法治體系還不能滿(mǎn)足現(xiàn) 實(shí)實(shí)踐的需要。監(jiān)察體制改 革是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的再分配 與再調(diào)整，不僅涉及新法的 制定，還需要銜接并融入現(xiàn) 存的法律體系。第五次憲法 修正案解決了監(jiān)察體制改革 中的合憲性問(wèn)題，《監(jiān)察法 》解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使 的基本規(guī)范問(wèn)題�！侗O(jiān)察法 》中明確了國(guó)家實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官 制度，但是，至于監(jiān)察官的 任職資格、甄選程序、職能 權(quán)限等具體如何實(shí)行的問(wèn)題 還未得到確認(rèn)。此外，監(jiān)察 委員會(huì)的調(diào)查職能及其留置 措施因其行