黨的十九屆四中全會通 過的《中共中央關(guān)于堅持和 完善中國特色社會主義制度 、推進國家治理體系和治理 能力現(xiàn)代化若干重大問題的 決定》，明確對“堅持和完 善黨和國家監(jiān)督體系、強化 對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約” 作出部署，這不僅體現(xiàn)了黨 中央將國家反腐敗工作納入 國家制度和治理體系的戰(zhàn)略 考量，也表明了黨中央對新 時代紀檢監(jiān)察工作的高度重 視。國家監(jiān)察體制改革的初 衷在于全面監(jiān)督公權(quán)力的依 法、依規(guī)行使，正如習近平 總書記所言，“權(quán)力監(jiān)督的 目的是保證公權(quán)力正確行使 ……既要管住亂用濫用權(quán)力 的瀆職行為，又要管住不用 棄用權(quán)力的失職行為，整治 不擔當、不作為、慢作為、 假作為，注意保護那些敢于 負責、敢于擔當作為的干部 ”。因此，權(quán)力的監(jiān)督與制 約應同時實現(xiàn)兩個層面的目 標：一方面，通過國家政權(quán) 機構(gòu)的職權(quán)設計，實現(xiàn)權(quán)力 行使時的相互牽制，通過國 家專責的獨立監(jiān)督部門，實 現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職 人員的監(jiān)察；另一方面，可 以實現(xiàn)強有力的權(quán)力監(jiān)督與 靈活高效的權(quán)力行使，即平 衡監(jiān)察委員會的職能權(quán)限與 權(quán)力邊界。面對時下監(jiān)察體 制改革逐漸向縱深發(fā)展，制 度效能需要轉(zhuǎn)化為制度紅利 并得以逐漸完善和穩(wěn)定，這 成為我們亟須研究的重大課 題。 作為一項重大的政治改 革，國家監(jiān)察體制改革的路 徑在于通過重新配置國家權(quán) 力，創(chuàng)設國家獨立的監(jiān)察權(quán) ，形成立法權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān) 察權(quán)和行政權(quán)“四位一體”的 新國家政治結(jié)構(gòu)，改革的重 點則在于如何在保障有效監(jiān) 督的基礎上，實現(xiàn)與現(xiàn)有法 律體系之間的銜接共融。從 2016年11月監(jiān)察體制改革 率先在北京市、山西省、浙 江省三地進行改革試點，到 同年12月****通過三地 改革試點的決定，我們能夠 看出此次改革采取了試點實 踐先行、法律保障在后的做 法，這為改革伊始可能出現(xiàn) 的偏差與不適留出修正余地 ，但也同時埋下隱患，即缺 乏憲法保障的政治行為的合 憲性問題；再從習近平總書 記在黨的十九大報告中明確 作出深化國家監(jiān)察體制改革 、將試點工作在全國推開的 戰(zhàn)略部署，中共中央辦公廳 、****先后印發(fā)在全國 推開試點方案的《通知》《 決定》，在此階段全面實現(xiàn) 了全國省、市、縣三級監(jiān)察 委員會的機構(gòu)設置與人員轉(zhuǎn) 隸，監(jiān)察體制改革的職權(quán)設 置與人員配置初步完成。 2018年3月，十三屆全國人 大一次會議通過憲法修正案 和監(jiān)察法，至此，監(jiān)察委員 會的憲法地位得以確立，標 志中國特色國家監(jiān)察體制初 步形成。 然而，應然效力的發(fā)揮 并不能自行產(chǎn)生現(xiàn)實的效能 。國家專責監(jiān)督機構(gòu)的職能 定位決定了監(jiān)察委員會將嚴 格履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的 職權(quán)，而面對改革之后猛增 的受監(jiān)督群體，監(jiān)察部門如 何進行全方位的監(jiān)督？如何 依法行使調(diào)查權(quán)限以及配置 的十二項具體措施？如何區(qū) 別作出違紀違規(guī)、職務違法 、職務犯罪的處置決定？要 化解監(jiān)察體制改革時下監(jiān)察 體制改革的困境，需要從職 能定位和法律邏輯兩個方面 進行考量。 首先，從職能配置來看 ，監(jiān)察委員會的首要職能是 監(jiān)督，而且是黨內(nèi)監(jiān)督與國 家監(jiān)督的同向運行�！吨腥A 人民共和國監(jiān)察法》（以下 簡稱《監(jiān)察法》）的內(nèi)容邏 輯體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)“對人監(jiān) 督”原則，將監(jiān)督對象規(guī)定 為所有行使公權(quán)力的公職人 員，包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)， 人民代表大會及其常務委員 會機關(guān)，人民政府，監(jiān)察委 員會，人民法院，人民檢察 院，中國人民政治協(xié)商會議 各級委員會機關(guān)，民主黨派 機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的 公務員，以及參照《中華人 民共和國公務員法》管理的 人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者 受國家機關(guān)依法委托管理公 共事務的組織中從事公務的 人員，國有企業(yè)管理人員， 公辦的教育、科研、文化、 醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從 事管理的人員，基層群眾性 自治組織中從事管理的人員 ，以及其他依法履行公職的 人員。面對如此大體量的監(jiān) 督對象，如何實現(xiàn)監(jiān)督的有 效性和全覆蓋的問題是監(jiān)察 委員會面臨的困境之一。同 時，監(jiān)察委員會專責監(jiān)督的 職能定位，如何處理與人大 及其常委會的關(guān)系問題，面 對人大代表的多重身份、多 種職能時，哪些應該屬于監(jiān) 察范圍，而哪些不能由監(jiān)察 機關(guān)進行監(jiān)督干預，都是監(jiān) 察委員會實踐中非常棘手的 難題。監(jiān)察機關(guān)只有先實現(xiàn) 內(nèi)部職能的平衡，立足于監(jiān) 督這一首要職能，關(guān)注“關(guān) 鍵領域”，緊盯“關(guān)鍵職能” ，才能化解監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部職 能平衡配置的難題。 其次，從監(jiān)察體制改革 的法律邏輯來看，時下形成 的以《監(jiān)察法》為監(jiān)察基本 法的法治體系還不能滿足現(xiàn) 實實踐的需要。監(jiān)察體制改 革是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的再分配 與再調(diào)整，不僅涉及新法的 制定，還需要銜接并融入現(xiàn) 存的法律體系。第五次憲法 修正案解決了監(jiān)察體制改革 中的合憲性問題，《監(jiān)察法 》解決了監(jiān)察機關(guān)權(quán)力行使 的基本規(guī)范問題�！侗O(jiān)察法 》中明確了國家實現(xiàn)監(jiān)察官 制度，但是，至于監(jiān)察官的 任職資格、甄選程序、職能 權(quán)限等具體如何實行的問題 還未得到確認。此外，監(jiān)察 委員會的調(diào)查職能及其留置 措施因其行