一、研究緣起


（一）理論意義


中國從建立中央集權(quán)制度開始實行的就是集權(quán)財政制度�，F(xiàn)代財政制度的基本特征之一是分權(quán)，而從財政集權(quán)制度到財政分權(quán)制度的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵性的步就是清末實施的清理財政。清理財政是清末財政改革的基礎(chǔ)，作為“立”，它的主旨是以預(yù)算的實行來實現(xiàn)厘清收支、厘清中央與地方的財政關(guān)系，是中代歷次真正試圖從制度上實現(xiàn)國地財政的分權(quán)。因此，本文就研究清末的清理財政與國地財政的分權(quán)。


整個晚清時期，財政的亂源就是中央與地方的財政關(guān)系紊亂。清承明制，實行中央集權(quán)的財政制度。但是，從天國運動之后，這種財政制度受到了沖擊，中央與地方的財政關(guān)系開始變得紊亂不堪，中央財權(quán)下移，地方取得了實際上的財權(quán)，使中央集權(quán)“有名無實”，地方財政“有實無名”。這種紊亂的財政關(guān)系，不僅加劇了中央與地方的矛盾，更是財政困難的重要原因之一。到了清末，如何理順早已紊亂不堪的國地財政關(guān)系，關(guān)鍵就是要通過分權(quán)理順權(quán)力、明確權(quán)限，讓權(quán)力受到法律的制約，使得分權(quán)制度化，既保障中央的財權(quán)，又使得地方財權(quán)合法化，使財政的分權(quán)有法律和制度的保障，建立國地財政分權(quán)制度。


借鑒西方建立國地財政分權(quán)制度，是清末財政改革的重要訴求之一。清末的后十年是改革的十年，新政、改革相繼展開。但是，財政困難成為改革的絆腳石，中央與地方財政關(guān)系紊亂不堪成為改革的負(fù)累。因此，財政改革成為改革的基礎(chǔ)，財政改革刻不容緩成為各方共識。但是如行財政改革，也成為考驗清政府改革者的重要難題。由于此時舊的財政制度已難以適應(yīng)時代的發(fā)展，并且因遭到破壞已經(jīng)千瘡百孔，規(guī)已是無望，構(gòu)建新的財政制度成為必然選擇。但是，構(gòu)建新的財政制度對于清政府來講沒有先例可遵循，只能援引西方制度。因此，西方的財政制度成為清末財政改革的重要借鑒因素。但是，規(guī)復(fù)中央集權(quán)仍是清政府的重要訴求，所以向西方學(xué)利性工具性層面的目的大于的構(gòu)建。在此背景下，新舊雜糅、中西結(jié)合的財政制度改革拉開帷幕。


通過清理財政與國地財政分權(quán)復(fù)雜的情況可以反映出清末眾多關(guān)鍵的問題。，清理財政作為財政改革的基礎(chǔ)，又因清廷向西方學(xué)財政制度體現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，代財政分權(quán)改革的步，因此重要性不言而喻。第二，在利益訴求下的清理和分權(quán)的過程中，不論是各省財政確數(shù)的清查、預(yù)算的制定還是國地稅的劃分，中央、行省與府廳州縣因固守自身利益而明爭暗斗，因此涉及各行政層級之間的財政關(guān)系問題。第三，在預(yù)算的制定和實施中，作為立法機構(gòu)的資政院和各省咨議局與各級行政官員之間也存在著矛盾和沖突，因此行政權(quán)與立法權(quán)的糾結(jié)關(guān)系亦有體現(xiàn)。第四，清理財政是在以分權(quán)制衡為主要特征的改革背景行的，的思想和改革行都深深影響著清理財政行。因此，清理財政與改革的關(guān)系也有所呈現(xiàn)。此外，清理財政作為對既有權(quán)和利的調(diào)整，交織著各方利益之爭，又交織著新舊思想之爭，后的成效也在一定程度上反映出影響改革成敗的因素。


本文以國地財政分權(quán)為切入點對清理財行更全面、深入和動態(tài)的研究。這是一次借鑒西方試圖建代財政制度的改革。但是，終的結(jié)果和制度的設(shè)計出現(xiàn)了很大的背離。因此，本文主要是通過更為細(xì)致的研究，以期能立體和動態(tài)地呈現(xiàn)清末清理財政的過程；把制度的改革納入復(fù)雜的權(quán)和利的糾葛之中，分析人事的糾葛、權(quán)和利的沖突對改革產(chǎn)生的影響；從制度設(shè)計和實際的操作兩個層面相結(jié)合，從而全面客觀辯證地分析清理財政的意義和失敗的原因。通過以上研究，希望能對清末清理財政有一個更為全面細(xì)致的認(rèn)識；對行政層級之間的關(guān)系、立法與行政的關(guān)系、利益訴求與改革成敗的關(guān)系、國地財政分權(quán)問題代財政制度轉(zhuǎn)型問題等有更深的理解；對影響改革成敗的因素有更為客觀的分析。


（二）現(xiàn)實意義


清理財政與國地財政分權(quán)是清末財政改革的基礎(chǔ)，是財政制代轉(zhuǎn)型的重要改革。改革是一項系統(tǒng)工程，是對權(quán)力和利益的再分配，交織著新思想和舊思想的博弈。因此，影響改革成敗的因素有很多，需行統(tǒng)籌規(guī)劃。政策的科學(xué)性、策略的靈活性、改革者的和合法性、改革者的能力和魄力、如……