深化供給側結構性改革推動高質量發(fā)展

（代序）

2018年底召開的中央經濟工作會議明確指出，我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的，必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在鞏固、增強、提升、暢通八個字上下功夫。這是在我國發(fā)展的外部環(huán)境深刻變化、國內發(fā)展面臨近年少有的復雜局面的背景下，中央對深化供給側結構性改革作出的新的戰(zhàn)略部署。深化供給側結構性改革，核心內涵在鞏固、增強、提升、暢通，關鍵在堅定不移深化改革，進而為經濟高質量發(fā)展開辟新途徑。

一、堅持以供給側結構性改革為主線

2018年二季度特別是下半年以來，我國經濟運行穩(wěn)中有變。變主要表現(xiàn)在，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化，特別是美國單方面挑起經貿摩擦，對我國企業(yè)生產經營和市場預期造成多方面不利影響；國內結構調整和去杠桿的陣痛效應顯現(xiàn)，基礎設施投資大幅回落，消費增速降至兩位數(shù)以下，內需增長放緩，融資難、融資貴問題再現(xiàn)，民營企業(yè)和小微企業(yè)困難增多。內外壓力交互作用使市場預期走弱，企業(yè)避險情緒上升，資本市場出現(xiàn)較大波動。這些變化，使我國經濟面臨近年來少有的復雜局面。

2019年我國經濟仍將面臨多方面挑戰(zhàn)。從國際看，全球經濟增速可能見頂回調，美國經濟強勁增勢有可能減弱，歐元區(qū)、日本經濟復蘇勢頭放緩；發(fā)達國家貨幣政策轉向和利率水平上升，有可能引發(fā)全球特別是新興經濟體金融市場振蕩；國際經貿規(guī)則加快重構，貿易保護主義引發(fā)的全球供應鏈調整，以及部分地區(qū)地緣政治動蕩，也增大了外部環(huán)境不確定性。從國內看，居民消費有可能繼續(xù)穩(wěn)中趨緩，投資增長動力不足，出口增速受到全球經濟放緩和2018年高基數(shù)的影響將有所回調，企業(yè)生產經營面臨困難增多，防范風險的壓力增大。

面對內外經濟形勢的復雜變化，是從需求側發(fā)力，還是堅持供給側結構性改革為主線？這是兩種不同的選擇。從當前我國經濟運行面臨的矛盾和問題看，既有需求側的也有供給側的，既有周期性的也有結構性的，既有短期的也有長期的，但主要矛盾仍然是供給側結構性的，強化需求側刺激，短期可能起作用，但難以解決深層次結構性問題，一段時間后，產能過剩、庫存高企、杠桿率攀升等問題有可能再現(xiàn)，過去幾年供給側結構性改革取得的成果可能會得而復失。因此，不能因為經濟下行壓力加大，就放棄供給側結構性改革，必須抓住主要矛盾，在穩(wěn)定總需求的情況下，堅持以供給側結構性改革為主線不動搖。

二、打造供給側結構性改革升級版

2015年以來，供給側結構性改革以推進三去一降一補為重點展開，取得明顯進展。從去產能看，鋼鐵、煤炭供大于求、產能過剩問題得到緩解，供求關系明顯改善，工業(yè)品價格回暖，企業(yè)盈利能力和資產負債表改善。從去庫存看，一、二線城市庫存大幅下降，三、四線城市庫存擴張放緩。從去杠桿看，宏觀杠桿率逐步趨穩(wěn)，企業(yè)部門杠桿率有所下降，地方政府隱性債務擴張態(tài)勢得到遏制。從降成本看，陸續(xù)出臺減稅降費和降低電價、物流成本等措施，企業(yè)生產經營成本有所降低，特別是推進放管服改革，進一步降低了市場主體的制度性交易成本。從補短板看，各級政府對農業(yè)農村、水利、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保等投入都明顯加大。實踐證明，將供給側結構性改革確立為經濟工作的主線，是對我國經濟發(fā)展思路和工作著力點的重大調整，對調整經濟結構、實現(xiàn)供需動態(tài)平衡起到了重要作用。從2015年以來全要素生產率止跌回升的態(tài)勢看，供給側改革對提高資源配置效率和經濟發(fā)展質量也發(fā)揮了積極作用。

與此同時，隨著國內外環(huán)境的深刻復雜變化，加之受到體制機制的制約，供給側結構性改革也面臨諸多新挑戰(zhàn)。比如，在去產能方面，上游煤炭、鋼鐵淘汰了一大批落后產能，但部分落后產能沒有出清，特別是僵尸企業(yè)出清仍面臨債務處置、人員安置等約束，而隨著上游產品價格回升，下游加工制造企業(yè)原材料成本上升，加之市場需求變化，經營面臨更多困難。在去庫存方面，過去一個時期降低按揭貸款利率和推進棚改貨幣化安置，化解了部分房地產庫存，但同時提升了居民部門的杠桿率，對消費增長形成了擠出效應。在去杠桿方面，短期內集中出臺各項舉措形成的政策疊加效應，一度對金融市場形成較大沖擊。在降成本方面，減稅降費采取了很多措施，特別是營改增實現(xiàn)全覆蓋，但市場主體感覺還不明顯。在補短板方面，農業(yè)、基礎設施、環(huán)保等投入增加，但關鍵核心技術卡脖子的問題凸顯，成為最緊要最事關全局的短板領域。

這些矛盾和問題背后都有著深刻的體制性因素。比如，去產能中僵尸企業(yè)退不出來，就是因為市場化的出清機制不健全。去庫存中形成的新一輪房地產價格攀升，背后也有城鄉(xiāng)土地雙軌制問題。過去一個時期杠桿率快速攀升的一個重要因素就是利率還沒有完全市場化，致使商業(yè)銀行表外業(yè)務、非標業(yè)務快速膨脹。企業(yè)成本高企，有稅費的因素，但更主要的是體制性因素，包括準入限制、不公平競爭等。短板領域中關鍵核心技術卡脖子問題，也有科技成果市場化激勵機制不健全的因素。總體上看，主要是要素市場化改革相對滯后�？梢哉f，我國商品和服務已基本實現(xiàn)市場化，但要素市場化還沒有完全解決。解決這些問題，根本出路在于推進深度市場化改革。

2018年底召開的中央經濟工作會議強調，深化供給側結構性改革要在鞏固、增強、提升、暢通八個字上下功夫，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，明確了深化供給側結構性改革的方向。

鞏固，就是要鞏固三去一降一補成果，重點是加大處置僵尸企業(yè)力度，強化市場功能，加快市場出清，停止向僵尸企業(yè)輸血，妥善處置債務、人員安置等問題，這樣做，有利于進一步降低杠桿率，提高資源配置效率。

增強，就是要增強微觀主體活力，充分發(fā)揮市場主體作用，減少政府行政性干預。從根本上說，就是要激發(fā)企業(yè)家的主觀能動性，讓企業(yè)家創(chuàng)新源泉充分涌流，創(chuàng)造活力充分迸發(fā)。

提升，就是要提升產業(yè)鏈水平，通過外部倒逼和市場競爭，推動科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，建立科技成果市場化激勵機制，釋放科技人員創(chuàng)新潛力，加快解決關鍵核心技術卡脖子問題，培育產業(yè)競爭新優(yōu)勢。

暢通，就是要暢通國民經濟循環(huán)。通過要素市場化配置改革和加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，破除要素自由流動的障礙，疏通供給和需求、金融和實體經濟的傳導機制，形成國內市場和生產主體、經濟增長和就業(yè)擴大、金融和實體經濟良性循環(huán)。

這八個字，強調的是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，強調的是激發(fā)市場主體活力，強調的是生產要素市場化改革，強調的是營造公平競爭環(huán)境。從根本上說，就是要進一步推進深度市場化，大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能自主調節(jié)的就讓市場來調節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)去干，讓市場機制在更大范圍更深層次上發(fā)揮作用。

三、深化供給側結構性改革根本在改革

深化供給側結構性改革，出發(fā)點和落腳點都是改革。要堅持向改革要動力，強化競爭政策的基礎性地位，進一步完善產權制度，深化土地、技術等要素市場化配置改革，加快推進國資國企、財稅金融、市場準入等領域改革，為推動經濟高質量發(fā)展創(chuàng)造條件。

強化競爭政策的基礎性地位。競爭是市場經濟的本質要求。強化競爭政策基礎性地位，完善公平競爭的市場環(huán)境，是深化供給側結構性改革的重要基礎條件。當前，最迫切的是要確立競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運營、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待。加快建立公平競爭審查制度，加強對政策法規(guī)的公平競爭審查，除了符合例外規(guī)定的領域，都要以遵循競爭政策為基本原則。同時，通過立法明確競爭政策在經濟政策體系中的基礎地位。

進一步完善產權制度。產權制度是市場經濟的基礎性制度。要健全以公平為核心的產權制度，形成促進各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護的制度環(huán)境。提高民營企業(yè)使用土地、資金等生產要素的機會和可得性，在市場準入上為非公有制經濟掃清障礙、降低門檻，在法律保護的制度上對民營企業(yè)一視同仁。營造法治化制度環(huán)境，保護民營企業(yè)家人身安全和財產安全，增強民營企業(yè)信心和投資熱情。

深化土地制度改革。土地是最重要的生產要素。深化土地制度改革，提高資源配置效率，是深化供給側結構性改革的重要途徑。要深化集體經營性建設用地入市改革，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地在符合用途管制和規(guī)劃的前提下出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權、交易權，重點結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，盤活利用農村閑置農房和宅基地，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動。

探索科技成果市場化激勵機制。創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力。近年來，我國科技創(chuàng)新取得重大進展，已成為具有重要影響力的科技大國。但也要看到，關鍵核心技術受制于人的局面尚未得到根本性改變，科技成果轉化能力不強，科技人員創(chuàng)新潛力沒有充分釋放。這些問題根源在體制機制，核心是科技成果激勵機制不健全，根本是產權激勵機制不到位。要探索賦予科研人員科技成果所有權，推進科技成果初始權益分配改革，在科研項目立項之初或立項之前，由科研團隊與單位之間簽訂協(xié)議，明確知識產權處置辦法和科技成果分配比例，讓科研項目研究與研發(fā)人員收益直接掛鉤，激發(fā)科技人員積極性，提高科技供給質量和效率。

加快推進國資國企改革。堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，改革國有資本授權經營機制，推進國有資產投資、運營公司改革試點，加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉變。深化國有企業(yè)改革，完善公司治理結構，健全市場化經營機制，加快建立職業(yè)經理人等制度。積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，擴大重點領域混合所有制改革試點范圍，加快一般競爭性領域混合所有制改革步伐。

深化財稅金融改革。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債融資機制。以金融體系結構調整優(yōu)化為重點深化金融體制改革，發(fā)展民營銀行和社區(qū)銀行，推動城商行、農商行、農信社業(yè)務逐步回歸本源。促進多層次資本市場穩(wěn)步發(fā)展，提高直接融資特別是股權融資比重，完善交易制度，增強資本市場活力。

進一步放寬市場準入。放寬石油、天然氣、電力、電信、鐵路、金融、醫(yī)療、教育、文化、體育等基礎產業(yè)和服務業(yè)領域市場準入，鼓勵社會資本投入重點項目，鼓勵社會資本發(fā)起設立股權投資基金，鼓勵投資項目引入非國有資本參股。進一步縮減市場準入負面清單，推動非禁即入普遍落實。

深化供給側結構性改革要充分調動各方面積極性。在做好頂層設計的同時，要給地方和基層更多的探索空間，鼓勵地方根據(jù)當?shù)貙嶋H進行各具特色、富有成效的探索，鼓勵基層干部積極主動作為，激發(fā)各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成強大合力，推動供給側結構性改革不斷深化。