前言

重新認(rèn)識(shí)規(guī)劃

當(dāng)今，規(guī)劃不僅運(yùn)用于組織、國(guó)家及其政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技、生態(tài)等各個(gè)層次、各個(gè)方面的工作部署、戰(zhàn)略安排，而且滲透到個(gè)人工作生活的每個(gè)環(huán)節(jié)。研究顯示，制定規(guī)劃是人類區(qū)別于動(dòng)物的基本屬性之一a，是一種無處不在的人類活動(dòng)。政府是規(guī)劃運(yùn)用最為常見、最為廣泛和最為嚴(yán)肅的主體，本書研究和討論的規(guī)劃，就是指政府及其相關(guān)部門組織編制并實(shí)施的規(guī)劃。

盡管規(guī)劃是被廣泛運(yùn)用的專業(yè)術(shù)語，得到了人們的普遍重視，但對(duì)于規(guī)劃的定義，不同領(lǐng)域的學(xué)者給出不同的闡釋。例如：規(guī)劃是為達(dá)到某種目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃對(duì)象，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間發(fā)展未來狀況的設(shè)想、謀劃、部署或具體安排b；規(guī)劃是設(shè)計(jì)一個(gè)行動(dòng)序列，以保證既定目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)c；規(guī)劃是一種以語言為媒介、以理解為取向、使行為者得到合作的行動(dòng)，它不僅是一個(gè)解釋過程或理解過程，還是一個(gè)互動(dòng)的、反思的、質(zhì)疑的和互補(bǔ)的過程d；規(guī)劃是一種有組織、有意識(shí)和連續(xù)的嘗試，規(guī)劃者通過選擇最佳的方法來實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)�？梢�，規(guī)劃必然以某項(xiàng)目標(biāo)為前提，而該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又受制于一系列相關(guān)決策的制定a。盡管上述定義各有側(cè)重和延伸，但從中仍可以歸納出幾條規(guī)劃的基本要素或?qū)傩裕旱谝�，既定目�?biāo)，即規(guī)劃必須是基于確定或特定的目標(biāo)，指向要清晰；第二，推動(dòng)決策或系列行動(dòng)，即包含于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必須實(shí)施的一系列決策或行動(dòng)；第三，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，即這些決策或行動(dòng)必然引發(fā)下一項(xiàng)決策或行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

總結(jié)關(guān)于規(guī)劃的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，規(guī)劃是政府為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃對(duì)象未來一個(gè)時(shí)期的發(fā)展設(shè)想、謀劃、部署做出的科學(xué)安排。換句話說，規(guī)劃就是為了實(shí)現(xiàn)某一領(lǐng)域既定目標(biāo)，對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考、考量和整套行動(dòng)方案的謀劃設(shè)計(jì)。就目前來看，規(guī)劃的內(nèi)涵已得到極大豐富，是一門綜合性的交叉學(xué)科，涉及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、公共管理、人文地理、工程技術(shù)、生態(tài)環(huán)境和美學(xué)藝術(shù)等諸多自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，其外延則更寬泛，涉及人們生活和社會(huì)發(fā)展的方方面面。因而，要準(zhǔn)

確理解規(guī)劃，就必須運(yùn)用大量學(xué)科知識(shí)和扎實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

演進(jìn)規(guī)劃體系

在我國(guó)從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大歷史進(jìn)程中，我國(guó)規(guī)劃歷程跟隨經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理變革的時(shí)代脈搏，大體經(jīng)歷了四個(gè)階段的發(fā)展變革：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的起步發(fā)展期、改革開放到1995年的調(diào)整發(fā)展期、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立至2012年的加快發(fā)展期、黨的十八大以來的改革創(chuàng)新期。在此過程中，規(guī)劃的內(nèi)涵功能與作用方式等均發(fā)生了重大改變，突出表現(xiàn)為：以五年規(guī)劃（計(jì)劃）為核心的規(guī)劃體系逐步發(fā)展、形成、完善，規(guī)劃種類逐漸增多，規(guī)劃層級(jí)日益清晰，規(guī)劃深度漸次深化。在不斷探索實(shí)踐、調(diào)整提升的同時(shí)，形

成了縱向到底、橫向并列的規(guī)劃管理體制，呈現(xiàn)多規(guī)繁榮的景象，但由于類型繁多，造成內(nèi)容矛盾沖突、相互掣肘的問題也深刻影響了規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能定位的充分發(fā)揮。改變多規(guī)并行、各自為政的局面，對(duì)規(guī)劃體制進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性的改革，整合各級(jí)各類規(guī)劃，構(gòu)建適合時(shí)代發(fā)展要求的規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，勢(shì)在必行。

其實(shí)，在我國(guó)各類規(guī)劃的發(fā)展歷程中，均各自形成了相互獨(dú)立的規(guī)劃體系，包括編審層級(jí)、分類及實(shí)施監(jiān)督體制。例如，2005年編制十一五規(guī)劃綱要過程中，為推進(jìn)五年規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、制度化，提高規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，更好地發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調(diào)控、政府管理和資源配置中的作用，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕33號(hào)）首次明確了三級(jí)三類的規(guī)劃體系：按行政層級(jí)，分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)規(guī)劃和市縣級(jí)規(guī)劃三級(jí)；按對(duì)象和功能，分為總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三類。這在我國(guó)規(guī)劃史上，既是自1953年編制五年計(jì)劃以來孕育、產(chǎn)生的發(fā)展類規(guī)劃體系，對(duì)科學(xué)編制和有效實(shí)施發(fā)展類規(guī)劃起到了綱領(lǐng)性的指南作用，也是第一次明確提出構(gòu)建層次分明、功能清晰、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系的要求，對(duì)統(tǒng)一各類規(guī)劃的規(guī)劃體系具有積極的促進(jìn)作用。

黨的十八大以來，規(guī)劃體制改革納入國(guó)家深化改革重要事項(xiàng)之列。2018年，立足新發(fā)展階段，為進(jìn)一步明確各類規(guī)劃功能定位，理順各類相互關(guān)系，避免交叉重復(fù)和矛盾沖突，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）正式印發(fā)實(shí)施。這是新中國(guó)成立以來國(guó)家出臺(tái)的最高層級(jí)的規(guī)劃事業(yè)的綱領(lǐng)性文件，不僅明確了各類規(guī)劃的功能作用，更重要的是理順了發(fā)展類規(guī)劃、空間類規(guī)劃、區(qū)域類規(guī)劃和專項(xiàng)類規(guī)劃之間的關(guān)系，明確了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性作用、國(guó)土空間規(guī)劃

的基礎(chǔ)性作用及區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的支撐性作用，確立了三級(jí)四類規(guī)劃體系。此次建立和完善的規(guī)劃體系，是著眼于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重大改革，在我國(guó)規(guī)劃發(fā)展史上具有劃時(shí)代的里程碑意義，對(duì)于未來形成系統(tǒng)化的規(guī)劃理論和實(shí)踐體系具有開創(chuàng)性意義。

科學(xué)編制規(guī)劃

改革之前各類規(guī)劃自成體系的做法，將各類規(guī)劃通盤納入建立三級(jí)四類的統(tǒng)一規(guī)劃體系，同時(shí)明確實(shí)施規(guī)劃目錄管理、規(guī)劃充分銜接、規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)劃規(guī)范審查、規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、規(guī)劃監(jiān)督考核、規(guī)劃平臺(tái)管理及建立財(cái)政、金融、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策與規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，意味著對(duì)規(guī)劃的法定性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，對(duì)規(guī)劃編制的科學(xué)性、指導(dǎo)性及可操作性提出了更高的要求，標(biāo)志著我國(guó)規(guī)劃事業(yè)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展新階段。規(guī)劃編制是一項(xiàng)政策導(dǎo)向、程序嚴(yán)謹(jǐn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的技術(shù)工作，在百年未有之大變局影響和新一代信息智能技術(shù)革命推動(dòng)下，只有在規(guī)劃編制階段，強(qiáng)化規(guī)劃價(jià)值、創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)、科學(xué)編制規(guī)劃，形成高質(zhì)量規(guī)劃成果，才能真正做到一張藍(lán)圖繪到底。

站在新的規(guī)劃起點(diǎn)，作為一個(gè)有著近20年經(jīng)歷的規(guī)劃從業(yè)者，我深刻感受到，急需有一套較為系統(tǒng)的、適應(yīng)新規(guī)劃體系的規(guī)劃編制方面的研究成果，從總體上指導(dǎo)各級(jí)各類規(guī)劃編制，為規(guī)劃工作提供理論和技術(shù)方法支撐�；�于這一迫切和現(xiàn)實(shí)的需要，中研智業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)樊森系統(tǒng)思考、精心謀劃，在集團(tuán)公司立項(xiàng)開展中研智業(yè)系列叢書第14本專著《規(guī)劃體系與編制指南》的撰寫任務(wù)，目的是通過本書將規(guī)劃體系和編制方法進(jìn)行系統(tǒng)化梳理和結(jié)構(gòu)化表達(dá)，以期使規(guī)劃從業(yè)者、管理者、實(shí)踐者、研究者從中獲得理論滋養(yǎng)和實(shí)踐啟

迪，無論對(duì)推動(dòng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展還是促進(jìn)規(guī)劃成果的科學(xué)編制，都能夠起到促進(jìn)作用和產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

經(jīng)過兩年多的筆耕不輟，數(shù)易其稿，形成了這本規(guī)劃領(lǐng)域理論技術(shù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)性專業(yè)著作。本書緊扣落實(shí)三級(jí)四類規(guī)劃體系要求，分為九章謀篇布局，從系統(tǒng)梳理我國(guó)規(guī)劃思想的由來、規(guī)劃發(fā)展歷程入手，深入剖析了規(guī)劃體系構(gòu)建的背景、趨勢(shì)和緣由，對(duì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃四類規(guī)劃從概念內(nèi)涵、基本程序、調(diào)查研究、主體框架、重要內(nèi)容、關(guān)鍵把握等方面進(jìn)行全景式詳細(xì)論述，尤其是運(yùn)用理論聯(lián)系實(shí)際、認(rèn)知結(jié)合實(shí)例的方法，對(duì)國(guó)家、�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市縣各級(jí)各類規(guī)劃編制中涉及的

重點(diǎn)理論、技術(shù)和實(shí)踐問題進(jìn)行了深度概括和有益的總結(jié)，并從規(guī)劃編制方法、成果表達(dá)到未來趨勢(shì)進(jìn)行了全面總結(jié)和大膽預(yù)測(cè)，為新階段的規(guī)劃編制提供了全新的戰(zhàn)略視角、系統(tǒng)的理論技術(shù)和豐富的實(shí)踐路徑。

作為系統(tǒng)研究介紹各類規(guī)劃編制技術(shù)方法的專著，定位于規(guī)劃編制專業(yè)領(lǐng)域教科書是本書的最大特點(diǎn)，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性、實(shí)戰(zhàn)性及學(xué)術(shù)性價(jià)值�？勺鳛楦骷�(jí)政府、科研院所、各類智庫(kù)機(jī)構(gòu)編制各類規(guī)劃的操作指南，也可作為相關(guān)大學(xué)院校公共管理、工商管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理等專業(yè)的教學(xué)用書和參考用書，是我國(guó)規(guī)劃類學(xué)科建設(shè)少有的綜合性著作。同時(shí)，由于我國(guó)規(guī)劃體系正在建立并處于不斷完善階段，本書得出的一些結(jié)論、方法和建議難免存在疏漏和不妥之處。中研智業(yè)愿將此成果作為我國(guó)規(guī)劃體系研究的一塊奠基石，起到拋磚引玉的作用，供大家批評(píng)指正和完善。在以后工作中，中研智業(yè)還將繼續(xù)關(guān)注我國(guó)規(guī)劃體系工作推進(jìn)的新進(jìn)展，持續(xù)研究和

實(shí)踐規(guī)劃編制的新理念、新理論、新技術(shù)和新方法，為我國(guó)規(guī)劃事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展盡綿薄之力。

吳　君

2022年元月