推動法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的理論探索
楊乘虎
以公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館為重點領(lǐng)域，推動公共文化機構(gòu)建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，落實法人自主權(quán)，進(jìn)一步提升公共文化機構(gòu)的管理水平和服務(wù)效能，是當(dāng)前我國加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化公益性文化事業(yè)單位改革的重點之一。
為此，國家先后出臺《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（2011）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）等政策文件，頒布實施《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018）等法律，強力推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理深度實施。與之相呼應(yīng)，2014年，文化部a建立第一批公共文化機構(gòu)法人治理點，開啟實踐探索的經(jīng)驗積累。2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，從時間節(jié)點、內(nèi)容配套、目標(biāo)要求等方面形成了系統(tǒng)的改革框架。十三五規(guī)劃時期，法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)的推進(jìn)已經(jīng)取得了顯著成果�！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第三十六章第三節(jié)《深化文化體制改革》提出：完善文化管理體以公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館為重點領(lǐng)域，推動公共文化機構(gòu)建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，落實法人自主權(quán)，進(jìn)一步提升公共文化機構(gòu)的管理水平和服務(wù)效能，是當(dāng)前我國加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化公益性文化事業(yè)單位改革的重點之一。為此，國家先后出臺《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（2011）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）等政策文件，頒布實施《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018）等法律，強力推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理深度實施。與之相呼應(yīng)，2014年，文化部。建立第一批公共文化機構(gòu)法人治理試點，開啟實踐探索的經(jīng)驗積累。2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，從時間節(jié)點、內(nèi)容配套、目標(biāo)要求等方面形成了系統(tǒng)的改革框架。十三五規(guī)劃時期，法人治理結(jié)構(gòu)改革任務(wù)的推進(jìn)已經(jīng)取得了顯著成果。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第三十六章第三節(jié)《深化文化體制改革》提出：完善文化管理體制和生產(chǎn)經(jīng)營機制，提升文化治理效能。這說明十四五時期，完善國有文化資產(chǎn)管理體制機制，深化公益性文化事業(yè)單位改革，推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，仍然是深化文化體制改革的重要環(huán)節(jié)，需要理論研究的跟進(jìn)與深化。
這一領(lǐng)域的已有研究，存在兩多兩少的顯著特點。一是較多從機構(gòu)主體視角側(cè)重公共文化領(lǐng)域的行業(yè)共性，對制度背后的支撐邏輯研究不足，具體體現(xiàn)為對圖書館、文化館、博物館等公共文化機構(gòu)的法人治理探索進(jìn)行的分析居多，聚焦于理事會的定位、功能、構(gòu)成、運作等具體技術(shù)層面，但是對法人治理制度的背景研究相對較少，對其包含的理論邏輯和配套支撐缺乏系統(tǒng)梳理。二是較多從行政管理角度審視公共文化機構(gòu)法人治理各主體之間的關(guān)系，服務(wù)視角與公眾參與視角的研究依然薄弱，而對多元主體共治、法治保障、社會監(jiān)督等探索尚未有效展開。
立足中國國情與中國實際，結(jié)合國際管理新思潮，思考探索政府、公共文化機構(gòu)、公眾思維方式和行為方式的轉(zhuǎn)變，既是基于十四五時期的國家需要和時代需要，也是這一領(lǐng)域理論研究自身發(fā)展的學(xué)術(shù)需要，對于我國公共文化機構(gòu)法人治理的理論創(chuàng)新和實踐探索，具有極其重要的意義。
首先，基于建設(shè)現(xiàn)代文化治理體系的國家需要。文化治理是國家治理體系里更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的治理形式，與其他治理形式相互聯(lián)系、互相作用。文化建設(shè)作為國家五位一體總體布局的構(gòu)成方面，決定了文化治理在國家治理體系中的重要地位。探索推進(jìn)公共文化機構(gòu)法人治理改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是以保障公眾基本文化權(quán)益為制度和政策設(shè)計出發(fā)點的制度創(chuàng)新，也是公共文化機構(gòu)從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)變的積極探索。立足中國國情，建立中國特色公共文化機構(gòu)法人治理制度，利用文化自身發(fā)展規(guī)律和社會功能，調(diào)動各方積極性，實現(xiàn)社會有序運轉(zhuǎn)，是堅定新時代中國特色社會主義文化自信的重要體現(xiàn)，更是構(gòu)建現(xiàn)代文化治理體系的國家需要，對于繁榮發(fā)展社會主義文化，建設(shè)社會主義文化強國，具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
其次，基于公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的時代需要。公共文化機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，推行法人治理運行機制，能夠更好地完成其目標(biāo)宗旨，發(fā)揮公共文化服務(wù)的最佳效能。檢視我國公共文化機構(gòu)法人治理的現(xiàn)存問題，公共文化機構(gòu)法人治理還處于起步階段，傳統(tǒng)管理體制的制約因素依然較大，需要在下一階段工作中研究探討深化實踐的路徑。作為源起于國外的一種治理方式，法人治理涉及政府、公共文化部門和社會各方利益相關(guān)者之間的關(guān)系的調(diào)整。如何更精準(zhǔn)地將其置于我國的具體制度背景，如社會性質(zhì)、文化體制、政府政策等限定下進(jìn)行討論和把握，在文化發(fā)展方式創(chuàng)新中結(jié)合國情，對文化治理模式的變革具有緊迫的現(xiàn)實意義。
再次，基于公共文化治理研究理論創(chuàng)新的學(xué)術(shù)需要。由于中外政治制度、文化制度與學(xué)術(shù)語境的差異，關(guān)于治理理論的內(nèi)涵及外延的闡釋仍然莫衷一是、界限模糊。隨著西方公共管理學(xué)、公共政策學(xué)等學(xué)科建設(shè)日益完善，以新公共管理、新公共服務(wù)等為代表的理論研究為當(dāng)代公共文化服務(wù)研究提供了充實的理論基礎(chǔ)，這些理論、學(xué)說適應(yīng)了西方國家以新公共行政和服務(wù)型政府建設(shè)為主要價值訴求的政府改革，對世界公共行政的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也為我國現(xiàn)代治理體系提供了學(xué)理的路徑參考和理論借鑒。相比于全球文化治理歷經(jīng)30余年的研究積累，我國公共文化治理的研究雖然剛剛起步，但是未來可期。從新公共服務(wù)理論的視角研究法人治理理論在我國公共文化機構(gòu)中的運用，不僅可以填補學(xué)術(shù)界在這一研究領(lǐng)域的空白，也將推動源起于西方公司股東與經(jīng)理人之間的委托代理關(guān)系在我國公共文化機構(gòu)中的轉(zhuǎn)化與運用。
任何管理理念的轉(zhuǎn)變都植根于不斷變化的時代特征。本書以新公共服務(wù)理論為視角，通過梳理法人治理制度的理論邏輯和配套支撐，在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理實踐成效基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)反思，探討如何突破現(xiàn)有人事、財政體系的限制，充分發(fā)揮理事會的作用，真正落實法人自主權(quán)，建立規(guī)范合理的現(xiàn)代管理體制和運行機制，對于我國公共文化機構(gòu)法人治理的未來發(fā)展具有較強的借鑒意義，也期待這一研究成果為我國公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供理論的動力，為現(xiàn)代文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提供理論思考。
2021 年7 月
于北京

（作者系國家文化和旅游公共服務(wù)專家委員會秘書長，北京師范大學(xué)國家公共文化發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、教授、博士生導(dǎo)師）