1.全球治理層次：普遍性與特殊性

全球治理的必要性首先在于經(jīng)濟全球化所導(dǎo)致的國家間的相互依 賴，以及大量全球性問題的出現(xiàn)。這些問題超越地區(qū)和民族國家疆界, 具有影響各國發(fā)展進(jìn)程的普遍性特征。

在全球治理的視域下，不同區(qū)域和民族國家都處在全球互動的框 架中，彼此關(guān)聯(lián)。脫離全球背景或國際制度，依靠單一區(qū)域或民族 國家自身的資源解決發(fā)展所遇到的全部問題已不復(fù)可能。當(dāng)前，百 年變局與世紀(jì)疫情交織疊加，世界正處于何去何從的十字路口，要 從多種文明、民族、國家和區(qū)域的歷史中尋找資源，在交錯的全球 互動交往中解決全球治理問題。但另一方面，“全球”無法治理自 身。雖然全球治理事實上需要超越疆界，但因為目前尚未有超越主權(quán) 國家層面的“世界政府”，因此它的執(zhí)行一定要落實到某一個集團(tuán)主體 來完成，這一主體可能是主權(quán)國家，也可能是超國家層面的政府間國 際組織、非政府組織或者跨國公司，還可能是次國家層面的相關(guān)組織。

既然全球治理的實現(xiàn)要由某一個國家或某一些國家集團(tuán)完成，而 這些非全球性的特殊集團(tuán)又有著自身的特殊利益，那么這就對全球治 理的超越性施加了一層限制。換言之，全球治理旨在提升全人類的幸 福，而不單純照顧某一文明、民族或國家。但要具體落實全球治理的 方案，又需要本身帶有特殊利益的團(tuán)體承擔(dān)，無論這個團(tuán)體的涵蓋面 和代表性如何，都勢必會以某種特殊性或局部性代替全球治理的普遍 性。例如，每當(dāng)有傳染病跨境傳播，相關(guān)國家總是首先設(shè)法阻止疫區(qū) 的人員入境，包括暫停海陸空的運輸線等，如此國際貿(mào)易勢必受到影 響，而跨境經(jīng)貿(mào)和交往的中斷必然損害相關(guān)國家的經(jīng)濟利益。但是， 不限制各國間交往又對阻斷疫情的傳播帶來巨大挑戰(zhàn)。如何平衡傳染 病的防控和國際經(jīng)貿(mào)秩序的正常運行便成為公共衛(wèi)生領(lǐng)域全球治理所面臨的難題。

2.全球治理主體：國家行為體與非國家行為體

縱觀國際關(guān)系史，無論是威斯特伐利亞體系、維也納體系、凡爾 賽-華盛頓體系，還是雅爾塔體系與布雷頓森林體系，要么是均勢格 局，要么是霸權(quán)統(tǒng)治格局，都是垂直治理模式，而非強調(diào)多元的平行 治理或垂直治理與平行治理的交互。

進(jìn)入21世紀(jì)，平行治理的全球治理格局日漸凸顯，其實質(zhì)便是治 理主體和治理方式的多元性。在平行治理結(jié)構(gòu)中，治理方式不再單純 是政治和軍事屬性的，而是融合了社會、經(jīng)濟和文化的力量，治理主 體之間的關(guān)系也由權(quán)力關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商關(guān)系。加拿大國際政治學(xué) 者羅伯特•考克斯將這種多元性喻為“遍布全球的星云”。盡管如此， 全球治理仍勢必要首先為以主權(quán)國家為依托，因為無論是政府間國際 組織、國際非政府組織、跨國公司，還是國內(nèi)社會組織，都需要在某 一國家或某些國家落地注冊或設(shè)置總部，這便構(gòu)成了主權(quán)國家對其他 全球治理主體的根本規(guī)范。但與此同時，其他行為體的作用也日益上 升、不可忽視。它們與主權(quán)國家既競爭又合作，其出發(fā)點首先是自身 的利益。正如美國學(xué)者羅伯特•吉爾平所指出的，世界經(jīng)濟活動的配 置和外國投資條件變得至關(guān)重要，主權(quán)國家想要操縱跨國公司，通過 市場為自己的利益服務(wù)；而跨國公司與主權(quán)國家結(jié)成聯(lián)盟，謀求利益。

3.全球治理議題：多層次與安全化

全球治理具有多層次議題，其所關(guān)注的不僅是傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中的 政治和軍事議題，還包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的經(jīng)濟、社會、文化、衛(wèi)生 等問題。隨著全球人口大流動和文化的多元傳播，恐怖主義、移民難 民、環(huán)境污染及包括新冠肺炎疫情在內(nèi)的全球公共衛(wèi)生問題等，都成 為全球治理必須關(guān)注的重點。這些問題在人類群體中的無差別擴散， 使傳統(tǒng)的治理主體和治理方式失效。要應(yīng)對這些問題，需要在全球?qū)?面進(jìn)行協(xié)調(diào)，要求各國作出一定的自我犧牲和權(quán)利讓渡。

目前，全球治理所面對的這些問題，雖然逐漸獲得了許多國家的 重視，但大多被納入安全問題一一換言之，傳統(tǒng)定義的安全概念得以 擴充，從而將多層次的全球議題吸納其中。各國關(guān)注的安全問題開始 從傳統(tǒng)的軍事、政治與外交事務(wù)，轉(zhuǎn)向非軍事因素對主權(quán)國家生存和 人類生活構(gòu)成的威脅。危及國家安全的不僅僅是軍事方面的威脅，還 包含政治、經(jīng)濟、社會、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等方面的隱患。在這一意 義上，多層次的議題又被統(tǒng)合到安全議題之中，文化安全、環(huán)境安全、 衛(wèi)生安全等問題相繼出現(xiàn)。但是，如果把這些全球治理的問題都納入 國家的安全議程之中，那么國家就很難在這些問題上作出權(quán)利讓渡， 比如，環(huán)境安全問題是否要經(jīng)由聯(lián)合國安理會討論并作出決議等。