前言
一
黨的十八大以來，我國著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，緊扣新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的時代脈搏，把握數(shù)字文明新時代網(wǎng)絡化、數(shù)字化、智能化的發(fā)展趨勢，圍繞網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、數(shù)字中國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略等作出一系列重大部署。經(jīng)過各部門各地方的積極努力，我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型由點及面、由淺入深、由表及里，在信息基礎設施建設、業(yè)務信息系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用、一體化政務服務、營商環(huán)境優(yōu)化等方面取得了重要進展，最多跑一次一網(wǎng)通辦一網(wǎng)統(tǒng)管一網(wǎng)協(xié)同接訴即辦等創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)，為全面開創(chuàng)數(shù)字治理新局面打下了堅實基礎。
作為貫徹落實放管服改革精神、深入推進互聯(lián)網(wǎng) 政務服務、持續(xù)加強數(shù)字政府建設的重要舉措，政務服務平臺不僅是政府部門促進自身改革、提升行政效能的重要載體，也是社會公眾獲取政務服務、與政府部門打交道的重要平臺。自2000年前后啟動政府上網(wǎng)工程，到2010年以后廣泛應用政務微博、政務微信等社交媒體，到近幾年積極布局政務客戶端、政務公眾號、政務小程序、政務短視頻、政務直播等新渠道，我國政務服務平臺形成了電腦端以政務服務網(wǎng)為核心，移動端政務客戶端、政務小程序、政務公眾號等多種形式共同發(fā)展的平臺生態(tài)系統(tǒng)格局。其中，電腦端的政務服務網(wǎng)憑借其綜合性、交易性、集成性等特點成為政務服務一網(wǎng)通辦的主陣地，移動端的政務客戶端、政務小程序、政務公眾號等則因其媒介多樣化、服務輕量化、使用便捷化等特點在推進政務服務掌上辦指尖辦方面大有作為。
可以看到，我國政務服務平臺在20多年的演進歷程中，實現(xiàn)了從0到1、從1到N的巨大突破，一體化政務服務能力顯著提升成為現(xiàn)階段數(shù)字政府建設的典型特征。中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心：《2022省級政府和重點城市一體化政務服務能力調(diào)查評估報告》，中央黨校（國家行政學院）2022年9月。這些政務服務平臺通過整合各類服務系統(tǒng)、合理設計服務界面、不斷完善服務功能等推動更多政務服務事項從線下跑轉(zhuǎn)向網(wǎng)上辦和掌上辦，構(gòu)建著整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數(shù)字化服務體系，對滿足企業(yè)群眾多層次多樣化需求、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等發(fā)揮著重要作用。

二
自啟動政府上網(wǎng)工程、實施電子政務以來，中國政務服務平臺建設從無到有、從有到優(yōu)，形成了橫到邊、縱到底的全國政務服務一張網(wǎng)格局。一方面，31個省（直轄市、自治區(qū)）均建成了統(tǒng)一的省市縣鄉(xiāng)村五級網(wǎng)上政務服務體系；另一方面，所有省級平臺均實現(xiàn)了與國家平臺的全面對接，全國一體化政務服務平臺體系建成，一網(wǎng)通辦水平大幅提升。
按理說，不論是地方層面的一體化統(tǒng)籌，還是國家層面的一張網(wǎng)布局，都是托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》一書中所說的平坦化力量，［美］托馬斯·弗里德曼：《世界是平的：一部二十一世紀簡史》，何帆、肖瑩瑩、郝正非譯，湖南科學技術出版社2006年版。能夠帶來一個平坦化、無差別、無門檻的網(wǎng)絡平臺，為各地各主體提供相同內(nèi)容和相同質(zhì)量的服務。但事實上，橫到邊、縱到底的平臺體系并沒有完全碾平地區(qū)間的政務服務差異，地方政府平臺建設中的數(shù)字鴻溝依舊突出。換句話說，地方政府政務服務平臺在發(fā)展水平、服務質(zhì)量、服務能力等方面存在差距。東中西發(fā)展不均衡，東部地區(qū)領先，北京、上海、浙江、廣東等地頭雁效應明顯，而中西部處于落后位置，特別是新疆、西藏、青海等地長期處于末尾。這種數(shù)字鴻溝的存在不僅制約著政務服務的均衡普惠發(fā)展，也成為地區(qū)發(fā)展面臨的新的不平衡問題。
政務服務平臺建設的區(qū)域差距在本質(zhì)上是平臺績效差異的外顯。因此，溯因研究對理解和破解這一問題就顯得尤為重要。作為政府組織、政務服務和信息技術的結(jié)合體，政務服務平臺建設是一個技術與制度不斷碰撞、不斷耦合的過程。一方面，政務服務平臺建設涉及政府內(nèi)部價值理念、機制體制、領導決策、業(yè)務流程、機構(gòu)職能、人員編制、財政資金等諸多層面。另一方面，政務服務平臺建設還涉及外源性技術的運用，比缺少技術邏輯的傳統(tǒng)政府創(chuàng)新實施更加復雜、更具挑戰(zhàn)，技術作用的有效發(fā)揮甚至還意味著要進行深層次的流程變革和制度改革�，F(xiàn)代信息技術與政務服務的有機結(jié)合推動著政務服務平臺的建設與變革。因此，來自技術和制度層面的不同因素既是各地建設政務服務平臺的動因和條件，也是造成其平臺績效差異的原因。
那么，在政府運用現(xiàn)代信息技術建設政務服務平臺的過程中，技術和制度分別扮演著怎樣的角色？其各自對平臺建設發(fā)揮著怎樣的作用？外源性的技術如何被政府應用？技術與制度的互動是怎樣的？這種互動又對平臺建設產(chǎn)生了怎樣的影響？政務服務平臺建設究竟是技術主導還是制度主導？在政務服務多平臺供給的當下，技術和制度對不同平臺類型的影響又存在哪些差異……探究這些問題有助于揭示數(shù)字鴻溝背后的黑箱，為推動政務服務均衡普惠發(fā)展提供參考。

三
政務服務平臺建設屬于技術影響下的政府創(chuàng)新實施（Government Innovation Involving Information Technologies）范疇，與之相關的概念有電子政務、虛擬政府、網(wǎng)上政府、互聯(lián)網(wǎng) 政務服務、數(shù)字政府、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化改革等，在理論層面涉及技術與組織、技術與政府、技術與制度、技術應用、技術治理等領域。這些理論各有側(cè)重，但都承認了技術、制度，以及技術和制度互動對組織的影響。因此，在理解和破解政務服務平臺建設中的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象時，需要對技術與制度關系及其對組織影響這一話題進行理論借鑒。
技術與制度關系及其對組織影響是社會科學領域經(jīng)久不衰的議題之一，有著不同理論視角，包括技術決定論、技術的社會建構(gòu)論、制度決定論、制度主導論、技術和制度互構(gòu)論等。這些理論的主要觀點、技術觀、制度觀各不相同，能夠為到底是技術影響了組織和制度，還是制度建構(gòu)了技術進而引起組織變化的爭辯提供解讀方向。按照技術決定論和技術的社會建構(gòu)論邏輯，技術與政府組織之間的因果邏輯是簡單直接的，電子政務和數(shù)字政府會直接引起一系列變化，包括逐漸消失的官僚制邊界、日益扁平化的組織結(jié)構(gòu)、更加合作的文化等。但事實上，條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)依舊存在，部門間信息壁壘數(shù)據(jù)孤島大量存在。按照制度決定論和制度主導論的邏輯，制度具有高度穩(wěn)定性、規(guī)范性和約束性。也就是說，在固若金湯的制度面前，技術只能帶來一些無足輕重的微雕。但這幾年的數(shù)字化改革成果，如數(shù)字政府行動、平臺政府規(guī)劃、政府首席信息官設置、數(shù)字協(xié)調(diào)機構(gòu)等，都顯示著技術給政府帶來的深刻影響。至于技術和制度互構(gòu)論，雖避免了偏執(zhí)于一方的觀點，企圖呈現(xiàn)一個更為平衡的解決方案，但其研究主要停留在宏觀層面，需結(jié)合特定情境進一步研究其中的作用路徑和影響機制。作為政府創(chuàng)新的典型案例，政務服務平臺建設同樣涉及技術和制度層面，不論是平臺建設過程，還是平臺建設結(jié)果，都受到來自技術和制度層面的多個因素影響。這些技術和制度層面的不同因素及因素組合，構(gòu)成了平臺建設的過程路徑，也成為平臺績效差異的原因。
如果說技術和制度的不同理論視角為技術與制度關系及其對組織的影響話題提供了關于不同關系和不同情境的解釋，那么簡·芳汀教授提出的技術執(zhí)行框架則為理解政府語境中的技術運用和創(chuàng)新實施提供了過程視角的建構(gòu)主義理論分析框架。政務服務平臺建設不僅僅是政務服務和技術平臺的簡單集合，更是一個涉及政府理念、組織運作、制度安排、技術運用等多方面的復雜領域，平臺績效的持續(xù)提升甚至還需要深層次的政府制度改革。技術執(zhí)行框架呈現(xiàn)了主體路徑績效邏輯，描述了政府機構(gòu)內(nèi)嵌于認知、文化、社會、法律的制度特征對技術設計、感知和使用的影響過程，能夠為政務服務平臺建設議題提供過程角度的深刻解讀。
盡管技術執(zhí)行框架揭示了技術與政府的互動過程，特別是技術的執(zhí)行過程，但該框架中，技術和制度對技術執(zhí)行結(jié)果各自發(fā)揮了什么作用是模糊的。對此，本書結(jié)合其他學者的理論研究，將技術和制度的作用進一步明確為技術賦能和制度形塑。具體來說，客觀技術對政府機構(gòu)產(chǎn)生影響，發(fā)揮賦能作用，而這一技術執(zhí)行過程又不斷地受到制度因素的調(diào)節(jié)作用，即制度形塑作用。技術和制度在互動過程中共同作用于平臺建設，并對平臺績效產(chǎn)生影響。

四
政務服務平臺在建設過程中取得了長足進步，對促進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境、方便企業(yè)群眾辦事等發(fā)揮著重要作用。但與此同時，政務服務平臺建設的區(qū)域差距問題依舊突出，由此造成的數(shù)字鴻溝不僅制約著政務服務的均衡普惠發(fā)展，也成為新的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。為此，有必要在梳理其演進歷程與現(xiàn)實狀況的基礎上，以合理的理論視角和科學的實證分析探究政務服務平臺績效差異的原因，為理解和破解政務服務數(shù)字鴻溝問題提供參考。遵循是什么為什么怎么辦的邏輯，本書主要內(nèi)容如下。
首先，以中國大陸的31個省級政府為樣本進行案例闡釋，在事實層面回應政務服務平臺建設的基本情況。省級政務服務平臺建設經(jīng)歷了政府上網(wǎng)、政府網(wǎng)站全面建設、互聯(lián)網(wǎng) 政務服務建設、數(shù)字政府建設四個主要階段�，F(xiàn)階段，省級一體化政務服務平臺體系基本形成，電腦端的政務服務網(wǎng)和移動端的政務客戶端、政務小程序、政務公眾號等是政務服務一體化供給的主要線上渠道。從省際比較看，東部地區(qū)領先，而中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)相對落后。
其次，在總結(jié)技術和制度不同理論視角的基礎上，借鑒技術執(zhí)行框架構(gòu)建了政務服務平臺建設的技術制度路徑分析框架，并指出，技術路徑、制度路徑、技術和制度互動路徑是平臺建設的三條基本路徑。接著聯(lián)系實踐進一步構(gòu)建了政務服務平臺績效的條件組態(tài)模型，揭示出不同技術和制度條件及條件組合對平臺績效的多重影響。技術條件中的信息基礎設施和政務數(shù)據(jù)資源分別作為物質(zhì)基礎和生產(chǎn)要素對平臺建設起賦能作用；制度條件中的領導支持、機構(gòu)設置、政策體系、政企合作分別在高位推動、橫向協(xié)調(diào)、行動框架、內(nèi)外協(xié)同層面對平臺建設起形塑作用。正是不同地區(qū)政務服務平臺建設過程中技術賦能和制度形塑作用發(fā)揮的不同，導致了其績效的差異。
再者，運用模糊集定性比較分析方法進行實證檢驗，具體探究不同前因條件（信息基礎設施、政務數(shù)據(jù)資源、領導支持、機構(gòu)設置、政策體系、政企合作）和結(jié)果變量（政務服務平臺電腦端績效、政務服務平臺移動端績效）之間的多重并發(fā)因果關系。實證結(jié)果表明：政務服務平臺績效受多個技術和制度條件及其交疊效應的影響，沒有單一條件能必然地帶來高績效；六個前因條件中，政策體系是最重要的因素，其次是信息基礎設施和領導支持；不論是政務服務平臺電腦端高績效，還是移動端高績效，都存在多條行之有效的建設路徑；路徑類型上，存在技術驅(qū)動、制度驅(qū)動、技術和制度雙輪驅(qū)動三種模式；雙輪驅(qū)動是現(xiàn)階段的主流模式，跨越數(shù)字鴻溝需要實現(xiàn)技術和制度的有效互動。
最后，根據(jù)研究結(jié)果為政務服務平臺建設的區(qū)域差距問題提出對策建議，包括學習借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗、因地制宜地選擇合適的建設路徑、有的放矢地運用技術和制度工具、積極接入國家一體化平臺、以跨省通辦提升區(qū)域整體水平、依托平臺生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化服務供給等。五
本書關注政務服務平臺建設的區(qū)域差距問題，研究過程和研究結(jié)論試圖為地方?jīng)Q策機構(gòu)、平臺建管單位、相關領域?qū)W者、研究生等提供參考。從分析框架、研究方法、研究內(nèi)容、理論應用看，可能的理論創(chuàng)新和學術價值如下：
第一，理論分析框架創(chuàng)新，即構(gòu)建了政務服務平臺建設的技術制度路徑分析框架，指出平臺建設受到技術賦能和制度形塑的復雜影響；技術條件、制度條件及其條件組合是平臺績效的多重并發(fā)條件。這一分析框架從過程角度揭示了平臺建設中技術和制度的互動過程和路徑模式，為理解地方政府政務服務平臺建設中的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象提供獨特理論視角和分析工具。
第二，運用定性與定量相結(jié)合的方法將理論框架與現(xiàn)實問題有機結(jié)合。本書在構(gòu)建理論分析框架的基礎上，運用組態(tài)思維提出了政務服務平臺建設的條件組態(tài)模型，并結(jié)合典型案例進行實證分析，完成對理論分析框架的實證檢驗。
第三，渠道比較視角創(chuàng)新，同時關注政務服務平臺電腦端和移動端的建設路徑問題。其中電腦端主要是政務服務網(wǎng)，移動端包括政務客戶端、政務小程序和政務公眾號，在選取的平臺類型上較以往研究更具創(chuàng)新性、典型性和有效性。
第四，西方經(jīng)典理論在中國政府創(chuàng)新語境中的適用與調(diào)整�？v觀技術和政府領域的研究，不論是早期的辦公自動化、電子政務、政府上網(wǎng)，還是近年來流行的技術治理、平臺政府、數(shù)字政府、數(shù)字治理等，相關理論都源自西方，其最初適用情境與典型案例也主要是西方的。基于此，本書將中國情境的案例研究與西方經(jīng)典理論結(jié)合起來，構(gòu)建了新的理論分析框架，并以省級政府為例進行實證分析，能夠?qū)��?jīng)典理論框架進行調(diào)整、對理論觀點進行補充。
本書作為技術和制度結(jié)合視角研究在政務服務平臺建設路徑的一種學術嘗試，很多內(nèi)容還不夠完善，存在諸多需要改進和細化的地方。獨學而無友，則孤陋而寡聞，真誠希望各位學術同仁和實務專家批評指正。