中美是氣候變化領(lǐng)域的兩個大國，缺乏任何一個國家的積極參與以及兩國的充分合作，都難以有效應(yīng)對全球氣候變化問題。然而，對于中美雙方而言，對于對方都存在許多誤解、懷疑乃至不信任，對雙方展開積極合作產(chǎn)生了嚴(yán)重的阻礙。有鑒于此，來自中美兩位氣候變化領(lǐng)域的專家，試圖站在自身和對方的角度，來解釋中美在氣候變化政策領(lǐng)域存在的差異，以促進(jìn)兩國在氣候變化領(lǐng)域政策的更好理解，有利于兩國的進(jìn)一步合作。

本書深度剖析了中國和美國的氣象政策演變過程，關(guān)注的是美國和中國如何在本國制定和實施氣候變化政策。書中首先討論了每個國家的國情，包括能源的稟賦和消費、溫室氣體排放的來源、經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展以及氣候變化的政策環(huán)境；然后，書中比較了美國和中國的政策決策結(jié)構(gòu)、參與者、過程和方法，接下來的章節(jié)討論了中美兩國溫室氣體的減排目標(biāo)如何被制定和執(zhí)行，并分析了為什么兩國氣候政策的結(jié)果存在差異。最后一章給出了很好的總結(jié)，作者歸納了他們的觀察，并對世界上兩個最大的溫室氣體排放國目前和未來的政策走向，提出了重要的見解。

凱莉·西姆斯·加拉格爾（Kelly Sims Gallagher），目前是美國塔夫茨（Tufts）大學(xué)弗萊徹（Fletcher）學(xué)院教授，國際能源和資源政策中心（CIERP）主任，她曾在白宮科技辦公室擔(dān)任能源和期貨變化政策高級顧問，并于2014~2015年在國務(wù)院的氣候變化辦公室任特別代表（Special Envoy），她長期從事于能源與氣候變化問題研究，她在麻省理工學(xué)院出版社（MIT Press）已經(jīng)出版了《中國變速：汽車商、石油、污染和發(fā)展》和《清潔能源技術(shù)全球化：來自中國的經(jīng)驗》兩本書。 宣曉偉，博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員，1995年獲浙江大學(xué)化工系工學(xué)學(xué)士學(xué)位，2002獲北京大學(xué)光華管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，2008～2009在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院從事訪問研究。2002年7月至今在國務(wù)院發(fā)展研究中心工作，長期致力于我國能源氣候戰(zhàn)略研究，曾經(jīng)參與《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《中國應(yīng)對氣候變化長期戰(zhàn)略研究》等重大課題。

第一章 引言 ?????????1 第二章 氣候政策的背景和概覽 ?????19 第三章 兩國政策決策比較：結(jié)構(gòu)、參與者、過程和方法 ?????45 第四章 兩國減排目標(biāo)的形成 ?????99 第五章 兩國減排目標(biāo)的實施 127 第六章 為何兩國氣候政策如此不同 163 第七章 結(jié)論 183 附 錄 中國和美國氣候政策清單 205 參考文獻(xiàn) 245 譯者后記 273

2014年，時任總統(tǒng)奧巴馬和中國國家主席習(xí)近平宣布了限制排放的互補(bǔ)努力，為《巴黎協(xié)定》鋪平了道路。然而，隨著特朗普總統(tǒng)計劃退出《巴黎協(xié)定》，在《氣候巨人》中，凱莉·西姆斯·加拉格爾和宣曉偉研究了地球上兩個最大的溫室氣體排放國如何消除和實施氣候政策。通過冷靜的分析，作者旨在幫助讀者了解每個國家的挑戰(zhàn)、限制和機(jī)遇。美國前氣候政策制定者加拉格爾和中國政策專家宣曉偉描述了兩國氣候政策的具體驅(qū)動因素——政治、經(jīng)濟(jì)和社會——并描繪了政策結(jié)果之間的差異。他們將美國的做法描述為“深思熟慮的漸進(jìn)主義”；與此同時，中國人從事“戰(zhàn)略實用主義” 在比較兩國的政策過程時，加拉格爾和宣曉偉提出，如果每個國家都更多地了解對方的目標(biāo)和限制，氣候政策合作更有可能獲得成功。 凱莉·西姆斯·加拉格爾是塔夫茨大學(xué)弗萊徹學(xué)院的能源與環(huán)境政策學(xué)教授。從2014年到2015年，她擔(dān)任白宮科技政策辦公室和美國國務(wù)院氣候變化高級特使辦公室的高級政策顧問。其所著的《中國換檔》和《清潔能源技術(shù)全球化》，均由麻省理工學(xué)院出版社出版。宣曉偉是國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部的高級研究員。 前? 言 考慮到全球和每個國家正在發(fā)生的環(huán)境變化，由凱莉·西姆斯·加 拉格爾（Kelly?Sims?Gallagher）教授和宣曉偉研究員合著的關(guān)于中美氣 候政策一書的出版可謂恰逢其時。2015年，美國和中國的溫室氣體排 放量分別占全球的 15% 和 29%，均超過世界其他國家。若按人均排放量 計算，美國則明顯高于中國。2017年 5月，當(dāng)七國集團(tuán)（G7）的領(lǐng)導(dǎo)人 未能說服時任美國總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald?Trump）繼續(xù)讓美國留 在《巴黎協(xié)定》（The?Paris?Agreement）時，法國總統(tǒng)伊曼紐爾·馬克龍 （Emmanuel?Macron）轉(zhuǎn)向其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人說：“讓中國來帶頭吧�！痹S多 人可能會認(rèn)為，退出《巴黎協(xié)定》標(biāo)志著美國在氣候變化問題上領(lǐng)導(dǎo)地位 的終結(jié)。然而，鑒于已有壓倒性的證據(jù)表明氣候問題的嚴(yán)峻性以及對世界 極其嚴(yán)重的負(fù)面影響，很難想象未來的美國總統(tǒng)仍會堅持特朗普的立場。 事實上，盡管特朗普決定退出《巴黎協(xié)定》，但美國仍有許多州和城市正 在采取各種措施以減少溫室氣體排放，眾多的美國大企業(yè)也仍然支持該 協(xié)定。 在美國退出《巴黎協(xié)定》之前，許多觀察人士（雖然不是絕大多數(shù)） 認(rèn)為，中國是全球制定和實施必要且嚴(yán)格的溫室氣體減排行動的主要障 礙。而目前無論如何，中國有著緊迫的國內(nèi)理由來改變其能源消費結(jié)構(gòu)， 從更加依賴化石燃料尤其是煤炭，轉(zhuǎn)向更多地使用非化石燃料，特別是風(fēng) 能和太陽能等更清潔的可再生能源。此外，減少北京和上海等大城市空氣 污染的迫切愿望，已經(jīng)讓中國政府中的許多官員相信需要立即推動使用更 清潔的燃料。雖然在出臺政策以減少煤炭和其他化石燃料使用以及推進(jìn)低 碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時，中國政府仍面臨一些內(nèi)部阻力，但毫無疑問，在一些明智 的中國政府官員看來，中國在未來全球應(yīng)對氣候變化中的領(lǐng)導(dǎo)地位可以讓 政府和企業(yè)界的許多人士相信，減少溫室氣體排放對提升中國在全球的地 位非常重要。事實上，中國的風(fēng)能和太陽能裝機(jī)規(guī)模已經(jīng)在世界領(lǐng)先，如 果沒有對全球氣候變化議題和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)必要性的重視，這一成就是不 可能取得的。而這一切在未來將如何發(fā)展，值得密切關(guān)注。 加拉格爾和宣曉偉的著作關(guān)注的是美國和中國如何在本國制定和實 施氣候變化政策。書中首先討論了每個國家的國情，包括能源的稟賦和消 費、溫室氣體排放的來源、經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展以及氣候變化的政策環(huán)境；然 后，書中比較了美國和中國的政策決策結(jié)構(gòu)、參與者、過程和方法；接下 來的章節(jié)討論了中美兩國溫室氣體的減排目標(biāo)是如何被制定和執(zhí)行的，并 分析了為什么兩國氣候政策的結(jié)果存在差異；最后一章給出了很好的總 結(jié)，作者歸納了他們的觀察，并對世界上兩個最大的溫室氣體排放國目前 和未來的政策走向提出了重要的見解。 加拉格爾和宣曉偉決定撰寫一本比較中美兩國氣候政策的書，是試圖 為相關(guān)的研究者和學(xué)生提供兩個主要的參考點。正如作者所指出的，美國 和中國的氣候政策像一幅馬賽克拼圖，而研究者往往根據(jù)自己最熟悉國家 的情形來看待其他國家的政策制定。如果讀者更了解美國的體系，那么他 們更容易從美國體系出發(fā)來理解中國體系的差異，反之亦然。作者的目標(biāo) 是通過冷靜的分析，幫助讀者更好地理解他們知之甚少的國家的政策方 法，尤其是該國所面臨的挑戰(zhàn)、制約和機(jī)遇。雖然這本書關(guān)注的是氣候政 策，但研究者和學(xué)生也可通過本書了解到兩國更為廣泛的當(dāng)代政策進(jìn)程。 本書很好地闡明了我們在麻省理工學(xué)院出版社（The?MIT?Press）的 “美國和比較環(huán)境政策叢書”（American?and?Comparative?Environmental? Policy?Series）中所秉持的目的。我們鼓勵研究廣泛的環(huán)境政策議題的工 作，尤其感興趣的是涉及跨學(xué)科研究的書籍，關(guān)注公共政策與環(huán)境問題之 間的聯(lián)系以及美國國內(nèi)和跨國背景中的議題。我們歡迎從理論或經(jīng)驗角度 分析人類與環(huán)境的關(guān)系，從而在政策層面作出貢獻(xiàn)。在環(huán)境政策日益被視 為具有爭議性且新的替代性方法正在得到廣泛實施之時，我們特別鼓勵研 究工作評估政策的成敗、評價新的制度安排和政策工具以及闡明環(huán)境政策 新方向。本叢書面向廣泛的讀者群，包括學(xué)者、政策制定者、環(huán)境科學(xué)家 和專業(yè)人士、商業(yè)和勞工領(lǐng)袖、環(huán)保活動家和關(guān)注環(huán)境問題的學(xué)生。我們 希望它們有助于公眾了解目前所關(guān)注的環(huán)境問題、議程和政策，并為未來 提出行動建議。 序? 一 美國和中國的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)對世界多國在 2015年 12月共同簽署《巴黎協(xié) 定》發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。這是一項突破性的國家承諾和多邊協(xié)定，首次 開啟了真正的全球進(jìn)程以減少破壞世界氣候的溫室氣體排放。盡管美國前 總統(tǒng)特朗普作出了退出《巴黎協(xié)定》的不當(dāng)決定，但事實是，如果要讓這 份全球協(xié)定取得成功、成為下一步避免氣候災(zāi)難的必要舉措，加強(qiáng)和深化 促成該協(xié)定的中國和美國的領(lǐng)導(dǎo)能力將是至關(guān)重要的�！稓夂蚓奕恕芬粫� 為試圖穩(wěn)定全球氣候的政策制定者、學(xué)者和倡議者提供關(guān)于中美兩國氣候 政策進(jìn)程的豐富知識，這兩個國家在此領(lǐng)域的持續(xù)領(lǐng)導(dǎo)力對《巴黎協(xié)定》 的成功和未來所需的步驟極其關(guān)鍵。 《巴黎協(xié)定》所提出的長期目標(biāo)是“將全球平均氣溫較工業(yè)化前水平 升幅控制在2℃以內(nèi)，并努力將氣溫升幅控制在1. 5℃以內(nèi)”。195個簽約國的 “國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案”（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs） 設(shè)定的期限不超過 2030年，并不足以實現(xiàn)上述任何目標(biāo)。實際上到 2030 年，它們甚至不足以讓世界走上一條實現(xiàn)以上任一目標(biāo)的最佳軌道。這就 是為什么《巴黎協(xié)定》要求各國在 2015年后每 5年重新審視其承諾，并著 眼于增加減排的力度；以及為什么即使這些雄心勃勃的目標(biāo)以實際減排 ⅰ序? 一 的形式實現(xiàn)后，在 2030年后仍需要更大幅度的減排。[1] 盡管源于人類活動的其他溫室氣體對全球變暖也有貢獻(xiàn)，但自工業(yè) 革命開始以來，人類排放所導(dǎo)致的累積溫升中約有 60% 是由二氧化碳 （CO2）造成的；當(dāng)前人類排放所導(dǎo)致的未來溫升中，約有 80% 將由二氧 化碳所導(dǎo)致。在這 80% 中，來自所謂工業(yè)源（首先是化石燃料燃燒，其次 是水泥生產(chǎn)）的貢獻(xiàn)占到了 85%~90%；其余的份額則大部分來自農(nóng)業(yè)和土 地利用的變化。因此，工業(yè)部門的二氧化碳排放是全球變暖問題的最大驅(qū) 動因素；且引人注目的是，2016年美國和中國共同占據(jù)了全球工業(yè)源二氧 化碳排放量的43%。[2] 這就是為什么許多知情的觀察家多年來一直在說， 除非美國和中國—發(fā)達(dá)國家中的最大排放者和發(fā)展中國家中的最大 排放者—均各自同意帶領(lǐng)全球努力減排，否則難以期待其他國家會 跟隨行動。 美國和中國的協(xié)議在 2014年 11月達(dá)成，當(dāng)時時任美國總統(tǒng)奧巴馬和 習(xí)近平主席在北京共同發(fā)表了關(guān)于氣候變化的聯(lián)合聲明，承認(rèn)兩國在推動 應(yīng)對氣候變化方面應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用，并承諾了各自的具體減排目標(biāo)和時間 表。[3] 因為大家越來越認(rèn)識到雙方政府都有必要采取行動，而且兩國關(guān) 于對方的決策過程、政策舉措和核心利益的理解也在日益加深。加拉格爾 和宣曉偉一直致力于增進(jìn)兩國相互理解，是氣候政策研究領(lǐng)域的領(lǐng)先者， 他們親自參與了促成《中美氣候變化聯(lián)合聲明》的幕后工作，很難想象會 有其他人比他們更適合撰寫本書。 《氣候巨人》一書提供了極好的歷史分析、當(dāng)代認(rèn)識和未來展望，可 以且應(yīng)該成為中美兩國繼續(xù)共同領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)對全球氣候變化挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)，兩 國相關(guān)的決策者、商界領(lǐng)袖、學(xué)者和學(xué)生均值得一讀。 約翰·P. 霍爾德倫（John P.Holdren）[1] [1] 約翰·P.霍爾德倫是哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院（Kennedy School of Government）的特雷 莎和約翰·海因茨（Teresa and John Heinz）環(huán)境政策教授；擔(dān)任肯尼迪政府學(xué)院貝爾弗科學(xué) 與國際事務(wù)中心（Belfer Center for Science and International Affairs）科學(xué)、技術(shù)和公共政策 項目（Science，Technology and Public Policy Program）的聯(lián)合主任，以及哈佛大學(xué)地球與行星 科學(xué)系（Department of Earth and Planetary Sciences）的環(huán)境科學(xué)與政策教授。2009年 1月至 2017年 1月，他擔(dān)任奧巴馬總統(tǒng)的科學(xué)顧問，并成為參議院所批準(zhǔn)的白宮科學(xué)技術(shù)與政策辦公 室（Office of Science and Technology Policy，OSTP ）主任，是歷史上任職時間最長的總統(tǒng)科 學(xué)顧問。 序? 二 氣候變化是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)，它關(guān)系到世界人民的福祉和所有國 家的未來前景。近年來，熱浪、干旱和洪澇等極端氣候事件頻發(fā)，表明以 全球變暖為主要特征的氣候變化對全球自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了重大影響，嚴(yán) 重威脅了人類的生存和發(fā)展。如何減緩氣候變化，提高有效適應(yīng)氣候變化 的能力，顯然是當(dāng)前各國面臨的一項非常緊迫的任務(wù)。 作為最大的發(fā)展中國家，中國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時 期，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困、保護(hù)環(huán)境等多重挑戰(zhàn)。中國作為負(fù)責(zé)任 的大國，積極主動應(yīng)對氣候變化、努力控制溫室氣體排放、提高適應(yīng)氣候 變化能力。中國以深度參與全球治理為己任，致力于構(gòu)建人類命運共同體 和推動全人類共同發(fā)展。 積極應(yīng)對氣候變化、推動綠色低碳發(fā)展，既是中國作為發(fā)展中大國應(yīng) 盡的國際義務(wù)和責(zé)任，也是中國實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要 求。近年來，中國采取了節(jié)約能源、提高能效、發(fā)展可再生能源、增加森 林碳匯、低碳試點示范、建立碳排放權(quán)交易市場、發(fā)展綠色金融、推進(jìn)氣 候變化立法、氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點等一系列政策措施，在推動節(jié)能減 排和低碳發(fā)展等領(lǐng)域取得了明顯的成績，不僅實現(xiàn)了溫室氣體排放強(qiáng)度 的顯著下降，還在環(huán)境質(zhì)量、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面產(chǎn)生了積極的變 化。中國的經(jīng)驗證明，大力推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，不僅有助于應(yīng)對氣候變化和改 善生態(tài)環(huán)境，還會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長期增長。中國在大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán) 經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展和努力建設(shè)美麗家園的同時，也為全球應(yīng)對氣候變化作出 了積極的貢獻(xiàn)。 中國和美國作為世界溫室氣體排放的第一大國和第二大國，要想 有效應(yīng)對全球氣候變化問題，離不開兩國的良好合作。正如 2017年 4月 習(xí)近平主席與時任美國總統(tǒng)特朗普會晤時所指出：“我們有一千個理由把 中美關(guān)系搞好，沒有一條理由把中美關(guān)系搞壞�！盵1] 盡管新變化給中美氣 候合作進(jìn)程帶來一些不確定性，但全球綠色低碳發(fā)展的大趨勢不會改變， 國際合作應(yīng)對氣候變化的潮流也不會逆轉(zhuǎn)。 加拉格爾教授和宣曉偉研究員合著的這本書，對中美兩國的氣候變化 政策做了詳盡的分析，更難能可貴的是，兩位研究者分別站在自身和對方 的立場，換位思考、推己及人，深入地探討了兩國在制定和實施氣候變化 政策時面臨的約束、挑戰(zhàn)和機(jī)遇。本書對于讀者加深對中美兩國氣候政策 的理解、推進(jìn)兩國在相關(guān)領(lǐng)域的合作有著重要的價值。 是為序。 張軍擴(kuò) [2] 致? 謝 作為合作撰寫本書的作者，我們首先要感謝彼此的貢獻(xiàn)。的確，這項 工作自始至終都來自雙方的努力合作。我們互相學(xué)習(xí)，通過交談、互換草 稿、向?qū)Ψ教岢鼍哂刑魬?zhàn)性的問題，不斷努力澄清彼此之間的異同。 我們還要感謝家人的支持。為了完成本書，我們不得不減少與家人在 一起的時間。我們兩家均有一子，年齡也相仿；凱莉·加拉格爾還有一個 女兒。兩家雖生活在各自的國度，卻相遇相知。希望我們在揭開兩國政策進(jìn) 程神秘面紗上的努力，將有助于促進(jìn)下一代人相互理解，追求和平與合作。 此外，特別感謝兩位難得的研究助理齊琦和克里斯·薩爾（Chris Sall），兩 人 都 是 塔 夫 茨 大 學(xué)（Tufts University）弗 萊 徹 學(xué) 院（Fletcher? School）的研究生，均參與了中英文文獻(xiàn)的收集和回顧。齊琦在兩國氣候 政策清單的整理上貢獻(xiàn)良多，行政助理吉莉安·德邁爾（Jillian DeMair） 提供了文本編輯上的幫助。我們由衷感謝那些花費時間對本書部分 章節(jié)或全書進(jìn)行評議的同行，這讓本書變得更為完善。我們感謝匿 名評論者（anonymons reviewers）, 以及凱文·加拉格爾（Kevin Gallagher） （按 姓 氏 字 母 順 序）、約 翰·P. 霍 爾 德 倫（John?P. Holdren）、李 侃 如 （Ken?Lieberthal）、格雷戈里·尼邁特（Gregory?Nemet）、齊曄和張芳。應(yīng) 勞拉·迪亞茲·阿納登（Laura?Diaz?Anadon）的邀請，凱莉還在劍橋大學(xué) 的講座中講述了該書的早期版本。感謝麻省理工學(xué)院出版社的貝絲·克萊 文格（Beth?Clevenger）、安東尼·贊尼諾（Anthony Zannino）和克萊·摩 ⅰ氣候巨人—剖析美國和中國的氣候政策過程 根（Clay?Morgan），感謝你們的鼓勵、耐心和建議。 我們還要感謝現(xiàn)在和以前的政府同事，正是他們的幫助才使我們更 好地了解到太平洋兩岸的情況。當(dāng)然，書中所留下的錯誤均由我們自己 負(fù)責(zé)。 凱莉·西姆斯·加拉格爾（Kelly Sims Gallagher） 宣曉偉