十八大精神與未來改革趨勢
　　一、行政體制改革的主要成就
　　自從2008年黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出到2020年建成有中國特色社會主義行政管理體制的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，有關(guān)行政體制改革問題，就成為本屆政府始終不懈的一個改革重點。經(jīng)過四年多的努力，至少在以下七個方面取得了明顯成效。
　　一是在應(yīng)對金融危機(jī)中保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，用科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過政府改革，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因此，盡管金融危機(jī)對我國的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊，但在中央保增長、保就業(yè)、保穩(wěn)定的方針下，國務(wù)院盡快出臺應(yīng)對金融危機(jī)的一系列重大舉措，使我國的經(jīng)濟(jì)在全球危機(jī)中率先走出谷底，并保持了宏觀經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定。在此過程中，通過政府的相關(guān)改革，在保增長、保就業(yè)、保穩(wěn)定的同時，加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的步伐。比如在2009年金融危機(jī)最嚴(yán)重的年份，中國經(jīng)濟(jì)率先見底反彈，當(dāng)年經(jīng)濟(jì)保持了8.7%的增長速度，2010年達(dá)到10.3%，2011年達(dá)到9.9%。2012年，在貫徹“十二五”規(guī)劃中，我國把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放在更加突出的地位，盡管在美國經(jīng)濟(jì)二次探底、歐洲危機(jī)揮之不去、經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大的背景下，仍然突出了科學(xué)發(fā)展這個主題、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線，避免了經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落。
　　二是按照大部制的思路，整合政府，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。從2008年開始，本屆政府先后在國務(wù)院以及地方政府推行了大部制改革。國務(wù)院雖然只推出了5個大部，但應(yīng)該說邁出了堅實的一步。而地方的大部門制改革中有明顯的突破，如廣東的順德和杭州的富陽。特別是由汪洋直接主導(dǎo)的順德的大部制改革試點，將原來黨政41個機(jī)構(gòu)整合為16個，形成了黨政統(tǒng)籌的組織架構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及黨政一體的高效運轉(zhuǎn)機(jī)制，在社會上產(chǎn)生了很大影響。目前順德的改革模式，已經(jīng)在廣東的其他一些地方得到了推廣。
　　三是轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，在強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能方面取得了突破性進(jìn)展。本屆政府行政體制改革的一個重要特點，就是按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的思路，歸并政府的職能，盡量做到一件事情由一個部門管理，避免職能交叉、重疊，遏制政出多門和多頭管理。通過改革，在這方面取得了明顯成效，使政府的公共服務(wù)和社會管理職能得到了加強(qiáng)，加快了基本公共服務(wù)均等化的步伐，在解決民眾普遍關(guān)心的醫(yī)療、教育、社會保障、就業(yè)服務(wù)、保障性住房等方面，取得突破性進(jìn)展。在這五年中，不管是中央政府還是地方政府，都加大了公共服務(wù)方面的投入，初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老的全覆蓋，使絕大多數(shù)普通民眾都享受了改革開放的成果，取得了歷史性的突破。如我國已經(jīng)全面實行免費義務(wù)教育。還比如，2012年7月27日，衛(wèi)生部部長陳竺表示，我國基本醫(yī)保已覆蓋96%的人群，已跨入具有全民醫(yī)保制度國家行列。再比如，2012年9月10日， 人社部副部長胡曉義說，目前中國基本養(yǎng)老保險覆蓋人群已超過7億人，目標(biāo)人群是10億人左右。
　　本屆政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面的另一個重要舉措，就是推動行政審批制度改革。這幾年來，經(jīng)過數(shù)輪行政審批制度改革，國務(wù)院和地方政府的行政審批事項大大減少，行政審批和行政許可的規(guī)范性、公開性等也大大提高。特別是全國2800多個行政服務(wù)中心的建設(shè)有了新的發(fā)展，許多行政服務(wù)中心，集服務(wù)、管理、資源整合于一體，大大提高行政服務(wù)中心的綜合服務(wù)能力。
　　四是提高政府管理的公開性和透明度，加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督。2008年我國制定實施了《政府信息公開條例》。隨著這一法規(guī)的貫徹和實施，我國政府信息公開被提上了重要議程。通過政府門戶網(wǎng)站等各種形式，強(qiáng)化政務(wù)公開，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與此同時，在全國的許多地方，都加快了陽光政府建設(shè)步伐，讓權(quán)力運行在陽光之下，伴隨網(wǎng)絡(luò)問政、政務(wù)微博的崛起，極大地調(diào)動了公眾參與公共治理的熱情，并在監(jiān)督公權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用。
　　五是推進(jìn)省直管縣改革，優(yōu)化縱向行政層級結(jié)構(gòu)。從2008年以來，本屆政府大力推進(jìn)省直管縣改革，在全國的近一千個縣推行財政上的省直管縣改革，并選擇了一些地方同時進(jìn)行行政上的省直管縣改革試點。通過改革，提高了縣域政府的財政能力，加快了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化步伐。
　　六是政府績效管理有了較大的改進(jìn)。本屆政府的一個重要改革舉措，就是加強(qiáng)了政府績效管理，試圖從根本上改變長期形成的以“GDP論英雄”的績效考核方式。這期間，不僅建立和完善了政府的績效考核指標(biāo)體系，包括基本公共服務(wù)方面的指標(biāo)體系，同時也加大對公職人員的行政問責(zé)的力度，突出責(zé)任政府建設(shè)。經(jīng)過不懈的努力，目前我國的政府績效管理已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，績效管理的規(guī)范化、制度化取得了明顯成效，在規(guī)范政府管理和運作、約束公務(wù)員的施政行為方面發(fā)揮了重要作用。
　　七是制定事業(yè)單位改革總體方案，并逐步在全國啟動事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革在我國長期處于相對滯后的狀態(tài)。事業(yè)單位改革將成為繼黨政機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)改革之后最大規(guī)模的一場改革，將涉及3000多萬人的切身利益。本屆政府的一個重要舉措，就是制定了事業(yè)單位整體改革方案，并計劃在2015年完成事業(yè)單位分類改革，在此基礎(chǔ)上，再推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部人事管理制度、收入分配制度、養(yǎng)老保障制度以及法人治理結(jié)構(gòu)改革。從2009年起，中央就選擇了一些地區(qū)進(jìn)行有關(guān)事業(yè)單位改革的試點。目前分類改革已經(jīng)全面啟動。
　　二、行政體制改革面臨的突出問題
　　在充分肯定我國行政體制改革取得成就的同時，我們也應(yīng)該清醒地看到我國在這方面存在的突出問題。集中起來，主要有六個方面：
　　一是政府對市場、社會的干預(yù)過多，強(qiáng)政府的格局沒有實質(zhì)性改變。這與我國經(jīng)過30多年改革開放后建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制極不相符。不少地方仍然過多地運用行政權(quán)力配置社會資源，使市場配置資源的空間被大大擠壓，甚至被邊緣化。
　　二是政府結(jié)構(gòu)不合理，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，助長了部門利益，行政成本過高。2008年后雖然我們用大部門制的方式，對政府部門進(jìn)行了整合，但整體上看，成效有限。政府部門設(shè)置不合理的問題依然突出，整合的空間依然很大。特別是管理經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的問題尤為突出。政府結(jié)構(gòu)不合理，還包括縱向的行政層級過多，沒有使縱向行政層級扁平化，同時，行政區(qū)劃調(diào)整、城市的設(shè)置和管理，都不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推進(jìn)和要求。
　　從政府的職能配置來看，政府的社會管理和公共服務(wù)職能依然比較薄弱，與人民群眾的要求還有比較大差距。如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，增加公共服務(wù)方面的投入，提高政府公共服務(wù)能力，以及實行和諧有效的社會管理，仍然是我們面臨的一個重大難題。
　　三是中央和地方關(guān)系，特別是財政關(guān)系沒有理順，地方的土地財政走到盡頭。這些年圍繞土地征用、拆遷等，引發(fā)的群體性事件大幅度上升，究其原因，與地方政府過于依賴土地財政有很大關(guān)系。而土地財政問題長期解決不了，又與中央與地方不合理的財政關(guān)系有關(guān)。特別是在基本公共服務(wù)均等化被提上重要日程后，中央與地方事權(quán)、財力不能合理配置，使這一問題更加突出。
　　四是公權(quán)力的行使有失控的趨勢，政府自身改革明顯滯后，法治政府建設(shè)中“治官”的作用還沒有真正顯現(xiàn)出來。盡管這些年來中央反對腐敗的力度很大，也取得了很大的成績，但腐敗蔓延的勢頭并沒有得到有效控制。特別是這些年來，圍繞公權(quán)力的行使形成的灰色權(quán)力、灰色資本、灰色暴力，在社會產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，并成為改革的最大阻力。另外，公眾對三公消費的不滿、對官員財產(chǎn)公開的期待，都折射出對公權(quán)力的治理已經(jīng)到了一個十分迫切的地步。
　　五是政府收入分配杠桿失靈，國家整體利益格局發(fā)生扭曲，出現(xiàn)了嚴(yán)重的不合理現(xiàn)象。這無疑與政府的利益調(diào)節(jié)功能沒有到位有關(guān)。再加上目前中國客觀上所形成的權(quán)貴既得利益集團(tuán)、壟斷既得利益集團(tuán)以及地產(chǎn)和資源行業(yè)既得利益集團(tuán)控制大量的社會財富，使中國的官民沖突、勞資沖突、貧富沖突也進(jìn)一步激化，直接影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。
　　六是政治體制改革滯后。目前我國行政體制改革的難度越來越大，其中一個重要原因，就是與政治體制高端改革滯后有關(guān)。盡管作為政治體制改革的下端部分，行政體制改革也解決了政府管理運行中的很多問題，但是如果沒有憲政體制、政黨政治、社會主義民主、社會主義法治等政治體制高端改革的推進(jìn)，僅有行政層面的改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國改革目前所處困境，也再一次說明了這一點。
　　三、行政體制改革的發(fā)展趨勢
　　按照上面的分析，我們可以肯定地說，在黨的十八大后，行政體制改革無疑將成為整個改革結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。其核心要解決三大關(guān)鍵問題：一是公共治理的模式轉(zhuǎn)變與政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；二是公權(quán)力的運行和控制；三是官員選拔過程中黨員和公眾發(fā)揮作用的制度性提升。具體集中在以下七個方面：
　　一是繼續(xù)推進(jìn)大部制改革。對政府的橫向部門設(shè)置，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，進(jìn)行更大的整合，使政府的部門設(shè)置更加科學(xué)合理。特別是在黨的十八大后，首先要集中精力制定出新一輪大部制推進(jìn)的整體框架，明確改革的思路和方向，并對國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置從組成部委、直屬機(jī)構(gòu)到辦事機(jī)構(gòu)等，進(jìn)行一次比較大的整合和重構(gòu)，把長痛變?yōu)槎掏�，使其保持相對的穩(wěn)定性。最大限度地避免頻繁折騰。其重點應(yīng)解決部門分工過細(xì)、市場監(jiān)管和社會管理過于分散，決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能不能有效分離等。
　　二是要大幅度削減政府的權(quán)力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的強(qiáng)政府治理模式。通過理順、剝離、轉(zhuǎn)移等方式，對政府的微觀職能進(jìn)行大刀闊斧的削減或轉(zhuǎn)移、下放，降低市場的準(zhǔn)入門檻，從根本上改變目前強(qiáng)政府的格局，使其回歸到一個理性的狀態(tài)，真正建立起政府、市場、社會組織三者的多元治理結(jié)構(gòu)。
　　三是要調(diào)整中央與地方的關(guān)系，特別是財政關(guān)系，給地方、基層更大的自主管理權(quán)限。改變目前中央與地方事權(quán)、財力不匹配、不合理的格局，按照各級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職責(zé)，重新劃分中央與地方的權(quán)利和義務(wù)，通過開辟新的稅源，結(jié)束已經(jīng)走到盡頭的地方土地財政。要完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，從目前的五級財政調(diào)整為三級財政：即中央、省、市縣，實行鄉(xiāng)財縣管，使之逐步走向法制化軌道，要最大限度縮小專項財政轉(zhuǎn)移的范圍，加大常規(guī)性財政轉(zhuǎn)移支付力度，從根本上杜絕“跑部錢進(jìn)”這一頑疾。
　　四是要進(jìn)一步提高政府管理的公開性和透明度，加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督和制約。要通過改革，在全國范圍內(nèi)加大陽光政府建設(shè)的力度，使公權(quán)力運行在陽光之下。最大限度地保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要采取斷然措施，清除和抑制灰色權(quán)力地帶的蔓延和肆虐，對灰色權(quán)力、灰色資本、灰色暴利進(jìn)行堅決清除。要啟動官員財產(chǎn)申報公開制度的改革，可以先在新提拔的官員中實行這項改革，包括新?lián)�任的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，以此接受人民群眾的監(jiān)督。
　　五是要加快省直管縣改革，調(diào)整行政區(qū)劃，改變城市的治理。要把推進(jìn)省直管縣的改革，與調(diào)整行政區(qū)劃、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、加快城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)縱向行政層級扁平化。同時要改變傳統(tǒng)的城市設(shè)置和管理的模式，盡量依法設(shè)立、強(qiáng)化市的自主管理權(quán)，淡化市的行政級別，不斷探索城市的設(shè)置、管理的新模式。
　　六是加快政府自身改革步伐。其中最主要包括，進(jìn)一步加快行政審批制度改革的力度，建立嚴(yán)格的官員問責(zé)制，通過法治政府建設(shè)，加大治官的力度。要大幅度降低行政成本，將更多的資金用于民生。與此同時，要加快官員選拔制度的改善，無論在黨內(nèi)還是人代會，都要實行普遍的差額選舉制度，從根本上改變目前官員只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)的問題，讓人民群眾在官員的選拔、監(jiān)督、評價過程中，有更大的選擇權(quán)和話語權(quán)。
　　七是要改變改革的推進(jìn)策略，盡快啟動政治體制改革，為行政體制改革的深化掃清障礙。政治體制改革對中國未來的發(fā)展具有決定意義。從發(fā)展的趨勢看，如果沒有政治體制改革的實質(zhì)性推進(jìn)，行政體制改革是很難有大的作為的，或者即使推進(jìn)也有可能再退回來。政治體制改革涉及的內(nèi)容很多，但從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會面臨的實際看，黨的十八大以后，未來的政治體制改革應(yīng)該從四個方面突破：一是盡快出臺收入分配制度改革方案，要敢于動既得利益集團(tuán)的“奶酪”，從根本上扭轉(zhuǎn)被扭曲的社會利益格局。啟動這樣的改革，表面上看似乎是經(jīng)濟(jì)或者行政領(lǐng)域的改革問題，但在目前的中國社會，已經(jīng)完全變成了一個嚴(yán)峻的政治問題。如果不從政治戰(zhàn)略層面考量，或者采取措施，就很難取得實質(zhì)性進(jìn)展。二是從新提拔的黨政重要領(lǐng)導(dǎo)人切入，啟動公職人員財產(chǎn)申報公開制度。范圍可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一直到最高新領(lǐng)導(dǎo)層，都應(yīng)該包括在列。這項改革，雖然只是一個單項改革，但是可以極大地調(diào)動民眾對改革的信心，重構(gòu)改革的共識，具有重要的指標(biāo)意義。三是啟動司法制度改革，嚴(yán)厲懲治司法腐敗，推進(jìn)司法獨立，從根本上解決多年來民眾由于對司法不公、司法腐敗等問題的不滿，產(chǎn)生的種種積怨，杜絕黨權(quán)、行政權(quán)凌駕在司法權(quán)之上問題的出現(xiàn)。四是擴(kuò)大黨內(nèi)民主，率先在黨內(nèi)實行普遍的差額選舉制度，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到人民代表大會的普遍差額選舉，從根本上改變黨政重要領(lǐng)導(dǎo)人選拔過程中，黨員和人代會的代表話語權(quán)過小，領(lǐng)導(dǎo)人只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。與此同時，還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣選擇一些試點，實行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉，為基層逐步走向自治進(jìn)行大膽的探索積累經(jīng)驗。